文章将以亚丁湾反海盗行动为例来验证欧盟-北约战略伙伴关系的效应。欧盟与北约在亚丁湾开展的反海盗行动与欧盟“木槿花行动”不同：首先，欧盟为打击海盗开展的“阿塔兰特行动”（Operation NAVFOR Atalanta）并非是《柏林附加协议》框架下的行动，是欧盟在不借助北约资产的情况下开展的行动；其次，在欧盟“阿塔兰特行动”开展的同时，北约也开展了“海洋盾牌行动”（Operation Ocean Shield）。按照卡门·哈特与西蒙·史密斯的说法，这两个组织开展的行动属于“同一地域、类似功能”的行动。

由于欧盟与北约在开展各自独立行动之前并没有对行动之中可能的合作做出过任何制度化安排，部分人认为欧盟与北约将会在亚丁湾海域发生“选美比赛”。

2009 年，英国皇家联合服务学会（RUSI）的访问学者比约恩·赛博特发表评论说，欧盟“阿塔兰特行动”与北约“海洋盾牌行动”将导致不可避免的重复劳动，增加行动的复杂性以及造成组织之间的竞争。

但在“阿塔兰特行动”与“海洋盾牌”实际运行过程中，欧盟与北约并未发生抵牾，相反却起到了相互促进、相互借重的结果。我们主要分析在亚丁湾反海盗行动欧盟-北约战略伙伴关系是否仍旧发挥了作用？如果发挥了作用，它是如何发挥作用的？

一、亚丁湾海盗问题及其挑战

据统计，70%的地球表面都被水覆盖，90%的全球贸易和世界近一半的石油都是以海洋为通道。冷战结束后，日渐严重的海盗问题给世界各国，特别是高度依赖国际贸易和国际原油供应的地区与国家带来了严重挑战。目前，马六甲海峡、亚丁湾和几内亚湾是航运最为繁忙的三个海域，也是最容易遭受海盗劫掠与勒索的地区。在这三块海域中，尤以亚丁湾的索马里海盗最为严重。索马里被称为“非洲之角”，北邻亚丁湾、东濒印度洋，拥有 3200 公里的海岸线。漫长的海岸线与繁忙的海运为海盗活动提供了条件。自 1991 年内战以后，索马里国内政局长期陷入动荡与混乱，法律松弛、司法羸弱，国际社会又碍于国家主权，无法有效打击索马里海盗，海盗问题愈演愈烈。自 2005 年开始，索马里海盗袭击事件直线上升。2011 年，全世界共有 119 起海盗攻击事件，索马里海域就发生了 83 起。自 2008 年以来，亚丁湾海盗活动出现新的特点：短时期内集中爆发的数量增多；海盗不仅劫掠货物，而且绑架人质，索要赎金；海盗攻击的目标转向“高端”目标，比如油轮；海盗出没的范围达到 500 海里，远远超过 12 海里的领海和 200海里的专属经济区。

海盗活动已经成为危及全球安全的公害。

亚丁湾海盗猖獗也给欧洲带来了巨大挑战。首先，在经济上，海盗攻击与劫掠损害了欧盟的全球贸易。亚丁湾是欧盟重要的国际贸易通道，欧盟大约 20%的海外贸易通过亚丁湾转运。海盗活动将会减少欧盟货物运输数量，影响欧盟的经济安全。为了减少损失，大型公司纷纷增加保险费用，而这增加了企业的成本。索马里海盗还损害了欧盟的能源安全，欧盟每天有 600 万桶原油从亚丁湾转运。更为严重的是，亚丁湾海盗与恐怖主义同流合污，出现海盗行为向恐怖主义蜕变，直接威胁着欧洲各国的国家安全。索马里海盗已经成为欧盟安全的主要关切，欧盟国家必须采取必要行动以打击亚丁湾海盗。

二、“阿塔兰特行动”与“海洋之盾”

（一）欧盟“阿塔兰特行动”

如果要问在欧盟国家中哪个国家是“阿塔兰特行动”的发起者，答案毫无疑问是法国。早在 2007 年 5 月，新当选的法国总统萨科齐已经注意到了亚丁湾海盗问题给法国带来的危害。鉴于世界粮食计划署的货船在索马里海域屡遭海盗袭击，2007 年 9 月，萨科齐宣布，法国准备派遣一艘军舰护卫世界粮食计划署的运粮货轮。2008 年 4 月，法国一艘豪华远洋帆船遭受索马里海盗劫持，船上 30名船员全部沦为人质。该事件震动了法国朝野。法国一面派军队打击海盗，一边敦促国际社会采取一致行动。2008 年 8 月 23 日，萨科齐在联合国大会上再次呼吁国际社会应该建立“海洋警察力量”，并指出“我们不能让世界航海自由因数以百计的海盗而遭世人质疑”。与此同时，利用担任欧盟轮值主席国的机会，法国推动欧盟开展打击亚丁湾海盗的军事行动。在法国的推动下，欧盟外交与安全政策高级代表索拉纳向欧盟总务与对外关系委员会提议：在共同安全与防务政策框架下建立“志愿联盟”，开展打击海盗行动。

欧盟“阿塔兰特行动”正式进入商讨阶段。 德国对法国以及索拉纳的提议表示赞同。德国政府认为，欧洲国家应该团结一致，让“海盗受到应有的审判”。

然而，对德国来说，使用武力是它参与欧盟反海盗行动中的障碍。依据德国宪法，德国只能在自卫和集体防务中使用武力。反海盗行动显然不符合上述要求。虽然德国愿意参与欧盟行动，但是，德国也同样表示它不会因参与欧盟反海盗行动而被迫修改宪法。事情陷入僵局时，联合国出台的打击索马里海盗决议帮助德国解除了行动障碍。2008 年冬天，欧盟与吉布提签订《部队地位协议》，吉布提成为欧盟行动的前方基地。德国派出“卡尔斯鲁厄号”护卫舰和第一架海军 P-3C 猎户座海上巡逻机到达吉布提海军基地，参与欧盟反海盗行动。

在欧盟三大国中，英国的海军实力最强。作为曾经的世界霸主，英国雄厚的海军力量曾支撑着它的辉煌。即便到了现代，在西欧国家中，英国仍然拥有屈指可数的海军力量。因此，欧盟第一次独立的海洋军事行动能否取得英国的支持尤为重要。当“阿塔兰特行动”进入商议阶段时，北约与美国已经在亚丁湾部署了军队，这可能成为影响英国决策的因素。2008 年，为了响应联合国打击海盗的号召，北约的“联合特遣部队-150”以及三艘护卫舰已经在亚丁湾巡航。此外，美国中央海军司令部也已经在亚丁湾设立“海事安全巡逻区”（Maritime Security Patrol Area, MSPA），由海军舰船与飞机执行巡逻与保护。

欧盟大国中，英法德也已经向北约联合特遣部队提供了自己的部队。英国可能会以避免重复行动为由否决“阿塔兰特”计划。果不其然，在欧盟“阿塔兰特行动”的协商阶段，英国上议院就质疑欧盟的选择。

尽管如此，2008 年 10 月，在欧盟外交部长非正式会议上，英国政府不顾上议院的反对，决定参与欧盟的反海盗行动。英国国防部长德斯·布朗恩指出，作为世界上最大的贸易集团，欧盟的安全与生活方式取决于它能否保护全球贸易通道的安全。

英国的支持大大加快了欧盟“阿塔兰特行动”的最终出台。不仅如此，英国还自告奋勇的承担了“阿塔兰特行动”的框架国，以位于伦敦近郊的诺斯伍德司令部作为该行动的指挥中心。这就意味着，英国将成为欧盟“阿塔兰特行动”与北约“海洋盾牌行动”之间的联系人，推动两个组织之间的沟通协调。

当欧盟三大国达成一致后，下一步的工作就是筹备资金和组织舰队。在资金方面，“阿塔兰特行动”属于军事行动，适用于“雅典娜机制”。由参与国负责支付部队的运营成本和人力成本。根据欧盟公布的数据，2008 年欧盟筹集了 830万欧元的行动资金，2010 年筹集资金 840 万欧元，2011 年虽略有下降但也达到了 805 万欧元，2012 年筹集资金 830 万欧元。另外，欧盟还准备了 149 万欧元作为共同资金用于欧盟共同行动的资金。在兵力与舰队贡献方面，英法德提供了大部分的兵力与舰队。参与“阿塔兰特行动”的国家不仅仅局限于欧盟成员国。作为非欧盟成员国，挪威第一次派舰队参与欧盟反海盗行动；蒙古、塞尔维亚、乌克兰等国派出军事参谋加入行动司令部。

2008 年 12 月 8 日，欧洲理事会正式批准“阿塔兰特行动”，并制定了行动的主要职能与目标：（1）为世界粮食计划署的运输船提供护航；（2）为商船提供护航；（3）使用包括武力在内的一切必要手段，威慑、阻止、抑制亚丁湾区域内的海盗行为以及武装劫掠行为。同年 12 月 22 日，欧盟与索马里当局达成协议，索马里共和国允许欧盟“阿塔兰特行动”部队进入索马里所署区域。

欧盟也为“阿塔兰特行动”设置了配套的指挥、执行与监督机制。欧盟政治与安全委员会负责行动的政治控制与战略指导，欧盟军事参谋部监督节制行动指挥官（由英国少将菲利普·琼斯与彼得·哈德森担任）。行动指挥官在诺斯伍德司令部坐镇指挥，具体军事行动则有战地司令（由荷兰准将彼得·宾特担任）负责指挥。

“阿塔兰特行动”承担了多种多样的任务，包括护卫船舶、确保商船与军舰之间的信息沟通、以及负责与其他国家或者国际组织之间的联络等。自 2008 年12 月到 2009 年 12 月，“阿塔兰特行动”执行了第一阶段的任务。在这一阶段，超过 1,800 名士兵，20 艘军舰和直升机参与了行动。

2009 年 7 月，欧洲理事会决定，“阿塔兰特行动”的期限延长一年。在“阿塔兰特行动”区域，欧盟舰队可以逮捕、拘留、移送参与实施海盗行为或武装劫掠的犯罪嫌疑人。在行动过程中，欧盟成员之间以及欧盟与第三国之间开展了司法合作，以便使犯罪嫌疑人受到法律制裁。

自 2010 年开始，欧盟在索马里联邦共和国开展军事培训使命。军事培训使命的主要目的是帮助索马里国家建设和转型——摘掉索马里共和国“失败国家”的帽子，建立现代国家的治理能力。迄今为止，欧盟共培训了大约 3,600 名索马里官兵。

除军事行动与军事培训外，欧盟也在有条不紊的推进索马里的民事能力建设。2012 年 7 月，欧盟开始在东非地区开展海事能力建设项目（EUCAP Nestor）。作为欧盟的民事任务，海事能力建设项目的主要目标是提升东道国维持海事安全的能力，包括打击海盗与海洋治理的能力。截止目前，执行能力建设项目的人员共有 178 位，其中 137 位为国际人员，39 位为当地人员。索马里共和国是海事能力建设项目的第一个实施对象国，接受了欧盟的海事安全培训、警察培训等项目。

根据以上介绍，我们可以看出，欧盟反海盗行动可以分为三个阶段：第一阶段是军事手段打击海盗；第二个阶段是军事与民事手段同时使用；第三个阶段逐渐转向民事手段。

（二）北约“海洋之盾”行动

自 2008 年开始，北约便介入索马里反海盗事务。北约的第一次反海盗行动被称为“盟军提供者行动”，其主要目的是为世界粮食计划署免遭海盗攻击提供护航。“盟军提供者行动”只持续了一年。2009 年 3 月到 8 月，北约开展了第二次反海盗行动——“盟军保护者行动”。这次行动的重点是保护国际商业航线和国际航运的安全。2009 年 9 月之后，北约才正式开展了“海洋之盾行动”。基于前两次打击海盗的经历，“海洋之盾行动”主要集中力量打击海盗活动。北约的力量优势在于它可以将其两支常设海军部队（SNMGs）调到亚丁湾等海盗出没的海域。按照北大西洋理事会制定的目标，北约将制止和摧毁海盗行动，协调国际反海盗行动，改善相关国家有效打击海盗的能力。2012 年之后，北约扩展了打击范围，将消除海盗后勤基地、摧毁海盗货船和小艇、追踪海盗母船，以及禁止或打击疑似海盗或武装劫掠船只都纳入行动领域。

2014 年 7 月，北约国防部长会议又一致决定将“海洋之盾行动”延长至 2016 年年终。 北约“海洋之盾行动”计划出台时，得到了其成员国的一致赞同。英国、挪威、荷兰等国积极支持北约在亚丁湾打击海盗行动，为“海洋之盾行动”提供海军与军舰。英国还同意在诺斯伍德司令部设立北约“海洋之盾”行动指挥中心，并负责该次行动的指挥与执行。在“海洋之盾行动”的策划过程中，法德两国也对北约行动表示了支持。自欧盟-北约战略伙伴关系建立以后，法国对北约的态度也逐渐发生变化。法国加入了北约的快速反应部队，不再将北约看作是单纯的军事防务组织。同时，法国也开始了重返北约军事一体化机构的进程，它增加了派遣到北约指挥机构中的军事人员，并且法国将军也开始担任北约战略级军事司令部——北约盟军转型司令部的司令。2009 年，法国正式宣布重返北约军事一体化机构，法国与北约关系进入到了一个新的发展阶段。法国对北约在亚丁湾海域开展反海盗行动有着莫大的助益。在北约成员中，法国是除美英之外的另一个拥有海洋远征能力的军事大国，法国海军的悠久历史，加上它在非洲地区苦心经营多年所建立起来的优势无疑会增强北约打击海盗行动的能力。在北约里斯本联合指挥部任职的法国中将菲利普·斯托尔茨表示，法国将致力于北约的远大目标，法国将在北约打击海盗、支持非洲联盟等行动中发挥特殊作用。

三、欧盟与北约在亚丁湾反海盗中的协作

欧盟“阿塔兰特行动”与北约“海洋之盾行动”的目标基本相同：保护海上运输安全，威慑、阻止、摧毁海盗行为以及武装劫掠船只行为。按照常规，欧盟与北约应该在“柏林附加协议”框架下开展联合行动。事实上，在“阿塔兰特行动”酝酿初期，英国也曾提议利用《柏林附加协议》开展联合行动。两个原因使英国的提议搁浅：首先，海盗行为比较猖獗且日益严重需要欧盟快速做出反应。如果采用《柏林附加协议》的话，欧盟与北约之间还需要对行动的具体开展进行协商。这种协商会延缓欧盟做出反应的时间。其次，土耳其与塞浦路斯之间的争端还没有解决，这给欧盟与北约之间的合作制造了政治上的障碍。况且，反海盗行动是否属于《柏林附加协议》中所规定的危机管理内容在当时没有定论，如果利用《柏林附加协议》开展行动，首先就需要克服政治上的障碍，这在短时间内是无法实现的。由于上述原因，欧盟决定抛开《柏林附加协议》框架，独立开展“阿塔兰特行动”。这就意味着在开展打击海盗行动中，欧盟与北约是没有正式合作协议的。二者既没有联合战略计划中心，也没有联合指挥中心。那么，在此情况下，欧盟与北约在打击索马里海盗行动中是否进行了有效的协作？

首先，在政治与指挥层面，欧盟与北约保持着沟通与协商。“阿塔兰特行动”是欧盟第一次在共同安全与防务政策框架下开展的海上行动。欧盟既没有开展此类行动的经验，也缺乏充足的海军实力。在行动策划阶段，欧盟高级代表索拉纳就强调欧盟与其它参与者保持合作与协调的必要性。2008 年 10 月 5 日，在欧洲议会上发表的演讲中，索拉纳提出欧盟将会与所有参与打击索马里海盗的国家或者国际组织保持密切合作。11 月 10 日，在欧盟国防部长会议上索拉纳又强调说，欧盟将会与所有参与者保持合作，特别是信息交流。

在这次会议上，索拉纳特意指出，鉴于北约已经派遣 2 艘军舰在索马里海域开展打击海盗行动，欧盟要加强与北约的合作。欧盟政治与安全委员会与北大西洋理事会定期的会谈也会协商欧盟与北约联合行动的问题。在两个组织开展打击海盗期间，欧盟共同外交与安全政策高级代表阿什顿与北约秘书长拉穆森斯也通过双边会晤的形式沟通信息。

英国诺斯伍德既是欧盟“阿塔兰特行动”的指挥中心，同时也是北约海军司令部。欧盟与北约海军行动的计划与指挥人员在同一区域办公，这对双方共享军事信息提供了便利。根据相关报道，在打击海盗行动中，欧盟与北约的行动指挥部门都会定期发布信息简报，两个组织可以通过对方发布的简报了解海盗活动的情况与对方军舰分布情况。卡门·哈特与西蒙·史密斯将诺斯伍德海军司令部比作“融合中心”（fusion centre），通过它欧盟与北约可以交换敏感信息。这就突破了欧盟与北约之间的政治障碍。

其次，在海上打击海盗的具体行动中，欧盟与北约也保持紧密的合作与资源共享。欧盟与北约在政治层面存在的问题（如土耳其与塞浦路斯之间的争端）并没有阻止双方在执行层面上的合作。在实地负责具体行动的将官深知在广袤无垠大海上保持合作的紧迫性。打击海盗犹如“猎鹿游戏”，若有一方不予配合，那么所有人的努力将付之东流。在行动执行层面，双方开展的协调与合作行动主要有：一是军事长官会谈。双方行动指挥官通过会谈形式为在行动中的相互协调奠定基础，正如欧盟海军少将佩德罗·帕雷德斯与北约“海洋之盾行动”指挥官安东尼奥·纳塔莱少将在会谈时所强调的那样，欧盟海军与北约都明白双方的目的是对活跃在索马里海岸周边的海盗保持一定压力，因此，双方交流信息与维持合作具有重要作用。

由于欧盟与北约对战地指挥官采用定期调离，然后重新指定新的指挥官。新上任的战地指挥官一般都会在就职后举行双边会谈，加深理解，推进新一阶段的合作。这种形式的会谈可以被称为“就职访问”，这对两个组织间的合作起着推动作用。担任北约反海盗特遣部队的法国司令官奥格·延森在与欧盟海军司令约根·米伦举行会谈之后，对“就职访问”的沟通形式大加赞赏。他说道：“这是非常有益的会谈，它加强了我们在打击海盗过程中的共同信任和信心。”

二是联合军事演习。由于欧盟与北约的海军是在不同指挥体系下行动，双方能够高效的协调行动取决于军事演习水平。三是舰队补给与医疗救助上的合作。四是欧盟与北约以“共享信息与防止冲突会议”（SHADE）为平台的合作。“共享信息与防止冲突会议”成立于 2008 年 12 月，其主要功能是为多国提供海盗行动信息共享舞台，促进各国海军的交流与合作。“共享信息与防止冲突会议”实际上是一种多边协调机制，它为欧盟与北约提供了直接的交流信息与协调行动的机会。北约与欧盟可以借助这个平台绕过成员国所制造的障碍进行直接的合作。

再次，欧盟与北约在打击海盗行动中也实现了资源共享。一方面，为开展“阿塔兰特行动”，欧盟专门建立了“水星”通信系统（MERCURY）。“水星”通信系统是一种安全的，以计算机网络为基础的通讯系统，设立在英国诺斯伍德欧盟指挥中心。根据欧盟海军的说法，“水星”通信系统是中立的信息交流通道，它可以使所有参与打击海盗的国家与组织实时的协调行动。

“水星”通信系统可以被看作是欧盟建立起来的通用资源，北约与欧盟都可以使用该系统进行信息的交换。众所知周，与陆地相比，在海上开展军事行动时通信系统尤为重要，但建立通信体系却比较困难。不像陆地，在海面上没有通信的基础设施，而且每一支舰队之间的距离比较远。欧盟建立的“水星”通信系统对两个组织间的协调起到推动作用。另一方面，虽然两者开展的是独立行动，但由于在北约军事体系内形成的互操作能力，欧盟与北约的共同成员国可以随时将自己的舰队投入到任何一方的行动中。在欧盟“阿塔兰特行动”启动阶段，一些原本参与北约行动的欧盟国家可以直接将海军从北约行动中抽调出来参与欧盟行动，从而使两个组织在利用成员国军事资源方面实现无缝对接。比如，在欧盟“阿塔兰特行动”启动时，原本参与北约常备海军第一集团军（SNMG1）的德国两艘军舰就被派遣到欧盟的“阿塔兰特行动”中。另外，在行动过程中，欧盟与北约可以互借军事资产。在军事资产借用上，双方采取更加灵活的措施。一位参与打击海盗行动的北约官员说道：“当欧盟缺少战舰时，北约可以提供给他们；当北约缺少海上巡逻机时，欧盟就会伸出援助之手。这是我们第一次看到双方相互依赖的水平与合作的效率达到如此之高的程度。”

四、欧盟与北约打击海盗行动的效果评价

截至目前，欧盟“阿塔兰特行动”与北约“海洋之盾行动”并没有完全结束，其行动的重点已经转向援助索马里的国家能力建设。因此，对两次行动的效果做出一个整体性评价可能为时尚早，但就目前欧盟与北约所发布的资料来看，两个组织开展的打击海盗行动取得了不俗的成效。欧盟把“雅塔兰特行动”的主要成就归结为四个方面：（1）以百分之百的成功率完成了保护世界粮食计划署与非盟驻索马里特派团食品救援船只的任务；（2）在亚丁湾国际推荐运输走廊和高风险区域里确保了易受攻击的船只的安全；（3）为威慑、阻止索马里海域内的海盗行为做出了贡献；（4）与当地国家合作，对海盗犯罪嫌疑人进行了移送、起诉与定罪。

在反海盗行动后期，欧盟转向索马里国内重建问题，并推行了民事建设计划。欧盟认识到，既要海上反海盗，也要陆上反海盗，要想彻底根除海盗行为的泛滥就必须铲除当地国家的动乱与贫困，重建国内秩序。2011 年 11 月，欧洲理事会推出了“非洲之角的战略框架”，把对非的战略重点放在建立强大与负责任的政治机构，消除威胁根源，支持地区经济与政治合作等方面上来。这是欧盟提出的危机管理“综合手段”的一种直接运用。在保护联合国世界粮食计划署的货运船只中，北约利用自己优势的海军力量发挥了一定的作用。在行动后期，北约也投入到了索马里国家重建以及反海盗能力建设中。北约的海军行动成功的减少了海盗活动，或者迫使海盗在远离海岸的地方活动。利用反海盗的机会，北约奠定自身在国际海洋领域中的地位，并且通过与其它国家或者国际组织开展合作建立了新的安全合作伙伴关系。这一切都与北约在 2011 年出台的海洋战略目标相一致。

前文已经指出，欧盟“阿塔兰特行动”与北约“海洋之盾行动”并非是在《柏林附加协议》框架下开展的行动。然而，通过对欧盟与北约在开展打击海盗行动中的过程追踪，我们发现，二者在打击海盗行动中并没有出现“海上选美竞赛”，相反却进行了相互合作与协调——一种超出《柏林附加协议》框架之外的合作与协调。这种实地合作的根本原因在于欧盟-北约战略伙伴关系具有路径依赖的特征。欧盟与北约在“协和星行动”以及“木槿花行动”中的合作所带来的效益递增激发了二者在打击海盗行动中保持合作。