一、冷战后英法德对安全合作的态度

冷战后，欧洲安全议题从安全威胁向安全风险转化。安全议题的转化是否影响了英法德三大国对欧洲安全合作的态度？或者说，面对新的安全议题，英法德是愿意采取单边行动来维护国家安全，还是愿意通过安全合作来维护国家安全？之所以先从英法德对安全合作的态度谈起，是因为这是本文分析的起点。我们是通过观察英法德三大国在安全合作中所承担的交易成本的变化情况来分析英法德三国推动欧盟与北约制度化的动力。如果英法德更乐于单边行动而不是安全合作，那么本文的分析将毫无现实基础。

冷战后，英国敏锐的观察到了地区安全形势的变化。在一份战略防务回顾中，英国指出，冷战后的安全环境有好有坏（both better and worse）：在积极层面上，苏联解体意味着英国乃至西欧不再有直接的安全威胁；在消极层面上，“我们的安全与生活方式面临着新型风险”。英国认为，地区紧张局势、种族间冲突以及资源的竞争仍旧在全世界范围扩散，它们带来的风险可能引发世界范围内的冲突，也将危及地区和平与安全。面对上述安全风险，英国政府指出，英国的安全与欧洲的整体安全紧密相连，因为，“英国不可能独自承担海洋通道的海上与空中防御，它需要集体行动”。换而言之，冷战后的英国仍然把安全合作看作是维护国家安全的重要手段，因为只有通过安全合作才能开展有效的集体行动。 与此同时，法国对国家安全威胁的理解也发生了变化。1994 年，爱德华·巴拉迪尔政府发布国防白皮书。在这份宣示法国国防政策走向的白皮书中，法国提出，东西方军事对抗的结束也终结了几个世纪以来近在咫尺的威胁，法国边境附近不再有敌对国。法国面临的主要安全挑战是，欧洲边境附近的争端和少数民族问题引发的武装冲突；中东欧国家的政治、经济和社会结构的转型；大规模杀伤性武器扩散。面对复杂的安全环境，法国认为本国安全的维护离不开与其它国家的合作，因为单靠法国自身根本不可能应对多重安全风险，也不可能完成地区危机管理的任务。法国总统希拉克指出，欧洲要确保在国际舞台上的地位，首要的问题就是确保欧洲本土的和平与安全，“为了做到这一点，新的安全架构必须被建立起来”。因为只有依靠地区安全制度内的联合行动才能保证地区危机管理的合法性。另外，法国在远程运输机、空中预警、加油机等方面存在不足，只有通过安全合作才能保证资源的合理化共享。 德国统一是冷战终结的标志性事件之一。德国的统一意味着这个曾给欧洲邻国造就无数战争灾难的国家开始了“正常国家”的进程。在统一之后，德国政府认为，德国不再有明显的敌人与清晰可辨的安全威胁，但它也承认“新型风险”正在不断上升。例如，大规模杀伤性武器扩散、巴尔干半岛的冲突由此引发的侵犯人权与难民潮对德国来说尤其敏感。由于特殊历史的经历，国际制度以及其代表的多边主义理念已经深深嵌入到德国的价值观念中。冷战时期，通过把自己纳入到多边主义的框架之中，西德才最终取得主权的独立。因此，我们丝毫不奇怪联邦德国一直是欧洲一体化进程与跨大西洋联盟的积极支持者。在德国政治精英的眼中，国际制度成员身份不仅仅是追求经济与政治利益的手段，也是政策制定的规范性框架。正如安德森与古德曼所分析的那样，在近 40 年的冷战时间里，德国只能“依赖国际制度网络来实现它的外交政策目标”，最终这些制度深深嵌入到国家利益和国家战略的定义中。当面临冷战后新的安全风险时，德国无疑仍然会偏好在国际制度框架下解决问题，因为“继续奉行多边主义外交政策，已经成为统一德国的普遍共识”。联邦德国总理科尔多次表示，未来的德国必须被纳入欧洲的整体架构之中。

通过上述分析，我们可以看出，冷战后的英法德三国展现出了强烈的合作意愿。就其根本原因，仍然是安全合作所带来的“规模效益”。通过安全合作，英法德可以扬长避短，减少国防开支。同时，相比单边行为而言，安全合作可以避免消极的外部效应。这对德国而言尤其重要。假如德国通过单边自助的形式来寻求国家安全，那么它的行为势必引起周边邻国的不安，继而有引发“安全困境”之虞。然而，合作是有成本的。例如，英法德为达成合作协议而产生的谈判成本；执行这些协议的成本等等。在这其中，英法德三国制度偏好分歧，以及合作伙伴可能的机会主义都会提升每一个国家的交易成本。

冷战后，欧盟与北约的功能重叠意味着这两个地区组织可以同时成为英法德三国的安全提供者，或者说欧盟与北约可以同时成为英法德对外军事介入的代理人。按照惯常的想法，欧盟与北约可以节约英法德安全合作的交易成本。但是，在实际中却不是这样。这是因为，欧盟与北约在安全与防务领域内重叠也为英法德三国提供了开展安全合作的不同场所，由于制度偏好的差异，英法德在大量安全议题上无法取得共识。接下来，我们将分析英法德三国制度偏好的分歧。

二、冷战后英国的制度偏好

在欧洲安全与防务问题上，英国一直是“大西洋主义”的捍卫者。20 世纪50 年代，在欧洲防务共同体失败之后，英国就对西欧国家建立欧洲自主防务的努力满腹狐疑。在冷战期间，受惠于美国主导的北约对西欧的安全保护，英国对美国的领导角色与北约的作用深信不疑。倡导联盟战略的英国皇家空军元帅约翰·斯莱赛爵士曾说过，“新的理念很少能对英国人产生强大吸引力；我们的优点之一就是批判性地看待它们，并乐意通过实践检验它们的有效性”。事实上，正如丹·基欧汉所说，英国人对待北约、西欧联盟乃至冷战期间的欧洲政治合作都是抱有此等态度。除了北约之外，面对其他地区安全组织，英国显得并不热情。因为在英国人看来，只有北约经过了冷战的检验，它是唯一可以保护西欧安全的地区组织。

首先，英国将北约看作是西欧安全的基石。面对冷战后北约遭遇的信任危机，英国坚称北约应该被保存下来。1990 年 2 月，在众议院的辩论上，作为保守党成员的英国外长道格拉斯·赫德公开宣称，一个可以随时间变化而不断变革的联盟依旧可以为其成员提供安全；北约将欧洲与北美可靠的联系起来。他指出，“在一个不确定甚至可能陷入混乱的 90 年代，北约在防务与裁军领域给我们提供了开展合作的健全框架，并且它也是一种最节俭的保险政策。”

其次，英国支持北约的改造。英国认为，在新的时代里，北约应该被赋予新的使命，因此，北约的转型必不可少。北约的新使命就是更多的关注地区危机预防与管理任务。这些新使命需要动用外交、经济、军事手段，人道主义援助与外交斡旋。北约要重新聚焦、重新调整自己的新任务，就免不了发生转型。

再次，英国支持北约东扩。北约东扩曾被形容为“站在本世纪最难实现的梦想——一个一体化的、稳定的、民主的欧洲的边缘”。在北约商讨是否接受原华沙条约组织成员时，部分国家的政界学界精英认为，北约东扩存在致命的缺陷，因为它可以导致西方与俄罗斯的冲突甚至大规模战争。正如美国学者希尔曼博士所说，把俄罗斯排除在北约之外同时又进行东扩，“就如同对待 1918 的德国一样，西方正在以同样的方式激起俄罗斯的愤恨与羞辱感”。除此之外，北约东扩对英国来说，代价也很大。根据英美安全信息理事会的估算，北约一旦东扩，英国将在未来 13 年内为东扩支付超过两亿英镑的费用，这甚至超过了美国所要支付的费用。但是，英国政府认为，北约的东扩并非是反对俄罗斯的行动，而是“欧洲重建工程”，英国应该毫无保留的支持。 与对待北约形成鲜明对比的是，面对欧洲其他国家在冷战后积极推进的地区安全制度建设，英国显得谨慎而又保守。

作为西欧联盟的创始国之一，英国对西欧联盟采用了一种实用主义的策略。在英国看来，西欧联盟实现另外一种目的的手段，而不是目标本身。这与西欧联盟建立的背景有关。在前文已经提到，由“古登计划”而生的西欧联盟本身就是为了向美国展示西欧国家在安全防务领域的合作意愿，以满足美国在建立北约时所提出的“西欧先联合，美国再加入”的条件。冷战结束以后，英国对西欧联盟的实用主义策略一直没有变化。

首先，西欧联盟为英国提供了一种塑造西欧防务合作的手段。面对法德在冷战后推出的具有“联邦主义”特点的防务一体化方案，英国坚持应将西欧联盟的模式作为西欧防务的模板。因为西欧联盟是“政府间主义”原则主导下建立起来的，也就是说，按照通过西欧联盟建立西欧防务，欧盟委员会以及欧洲议会将无权插手安全与防务领域内的事务。英国希望在西欧联盟框架下发展北约的“欧洲支柱”，可以限制欧洲盟友的过度的愿望。

其次，西欧联盟应成为北约的“欧洲支柱”，成为联系欧共体与北约之间的桥梁。这就要求西欧联盟保持一定的独立性。英国反对西欧联盟与欧盟合并。英国将西欧联盟作为连接欧共体与北约桥梁的想法在冷战结束就形成了。英国认为西欧联盟作为北约两个“支柱”的连接拱，既可以在联盟内部清晰地表达欧洲的观点，也有助于西欧国家对北约做出更大贡献。最后，英国反对在北约与西欧之间进行“分工”，西欧联盟承担的职能应该以“任务为基础”的专门化行动。 总之，在北约与欧盟防务以及西欧联盟的选择上，英国把北约放在西欧安全与防务架构的首要位置。同时，将西欧联盟看作是北约的欧洲支柱，处于次要地位。在二者的关系上，英国主张西欧联盟不应该建立独立的指挥结构，以免与北约发生竞争，损害北约。西欧联盟所需要的指挥机构应该利用北约已有的组织机构与指挥结构。

三、冷战后法国的制度偏好

1966 年，基于对法国在北约内部充当“被驯服者”角色的不满，戴高乐总统提出了在北约内部建立英法美三元领导体制。在遭到英美的拒绝后，法国退出了北约军事一体化机构。自此，冷战期间法国在国家安全问题上一直追求一种独行特立的政策。戴高乐主义一直是法国国内党派的共识，这也使法国成为欧洲主义的拥护者。在冷战刚刚结束的一段时间内，法国认为西欧安全已经不再依赖北约，采取了一种边缘化北约的策略，法国希望看到“联盟与美国在欧洲安全中的角色逐渐减少”。究其原因，除了时任法国总统的密特朗所秉持的戴高乐主义之外，另外一个重要原因就是法国认为北约是国家安全终极性的保障，它所应对的应该是“苏联式威胁”。然而，后苏联时代的安全问题已经大大不同，戈尔巴乔夫后期以及新成立的俄罗斯表达了与西方合作的意愿，其他的安全议题应该放在欧共体或者欧安会框架下解决。1990 年 4 月 19 日，密特朗与美国总统布什在弗罗里达州的基拉戈举行会谈，商讨大西洋联盟的未来。这次会谈凸显了法美两国之间的重要分歧。在美国看来，重新定义北约的新角色是欧美的首要战略目标，未来的北约不仅要与前华沙条约组织国家开展结构性对话，还要在欧洲舞台上承担起危机管理、人道主义援助等任务。密特朗告诉美国人，北约作为军事联盟应该被保存下来，但新的战略目标，比如稳定中东欧，以及危机管理或者带有集体安全性质的任务应该由欧洲人承担起来。

在 1990-1991 年之间，法国领导人一直表示法国不会加入北约军事一体化机构（IMS）。在法国人看来，冷战后的西欧遭受苏联突然袭击的可能性已经大大降低，北约军事一体化机构已经丧失了存在的政治与军事理由。如果继续保留北约军事一体化机构，只能加强美国在欧洲的霸权地位。法国还认为，在无法预先判断军事危机会发生的地点与参与者时，西欧国家应该以军事独立为基础加强协调与合作，军事一体化机构只会让它们丧失灵活性。法国此举的目的就是通过废除北约军事一体化机构从而为西欧建立真正的防务一体化提供可能。

其次，法国反对北约职能的扩展。法国坚持北约的核心功能就是集体防御，北约应该把自己的角色定位于军事组织，聚集于华盛顿条约第五款所规定的功能领域。如果给予北约太多的角色，将会使北约偏离其最主要的功能。总统密特朗在位期间明确反对北约职权范围的扩大。法国认为，在欧洲不再依赖美国的军事保护情况下，美国推动北约“政治化”转型是为了继续维持美国在欧洲的地位。密特朗总统指出，美国若留在欧洲，就不可能不让北约参与欧洲政治方面的议题，但要谨记——军事联盟不能无所不在。

再次，法国反对北约扩展能力区域。法国领导人认为，北约不应该扩展其“能力区域”，不应该转变成为一个处理全球事务的组织。在 1992 年 1 月的一次演讲中，密特朗以里根当年邀请日本加入大西洋联盟的提议为例，指责北约即将到来的扩大，犹如里根当年的提议一样，十分“荒唐”，他担心北约的扩大会把西欧国家卷入与其利益毫不相关的事务上。由于不赞同北约与东欧“民主国家”建立联系，法国对北大西洋合作理事会持消极态度。建立北大西洋合作理事会的主要目的就是为了在北约与东欧国家之间建立起制度化的合作与协商关系。然而，从一开始，法国就不喜欢建立北大西洋理事会的提议，最后迫于其它欧洲国家的压力，法国才勉强加入。法国担忧的是，建立北大西洋合作理事会会误导东欧国家，让它们误认为北约可以为其提供安全保障。

自上个世纪 80 年代以来，法国将西欧联盟作为促进西欧防务合作的主要平台。作为冷战后欧洲安全架构的主要设计者，法国对西欧联盟情有独钟，赋予了它特殊的使命。法国积极倡导在欧共体框架下建立“欧洲防务身份”，坚持以西欧联盟为依托建立“欧洲防务身份”，并逐步实现西欧联盟与欧共体的融合。在法国的理念中，欧洲一体化的未来趋势是向着更高层次发展，安全与防务一体化将愈发重要。西欧联盟包括了当时欧共体 12 个成员中的 9 个，把西欧联盟作为欧盟防务的组成部分是推进欧洲防务合作最直接和最经济的选择。法国总统希拉克曾将提升西欧联盟作为欧盟防务的组成部分比作是当年的欧洲煤钢共同体晋级为欧洲经济共同体。

四、冷战后德国的制度偏好

与英法两国不同的是，在地区安全制度的偏好上，德国并没有清晰的倾向。德国认为北约、西欧联盟甚至欧洲安全与合作会议之间并没有等级划分，它们是一个制度网络，可以相互合作，共同致力于地区安全的治理。用德国总理科尔话来说，在地区安全问题上，他反对将欧盟防务与北约看作是“要么全部，要么一无是处”（All or Nothing）的观点，事实上，双方之间的关系是“并存”（but also）的关系。

在冷战后，德国主张在欧洲地区建立交叠连锁的地区安全制度网络。德国一直把北约看作是整个欧洲地区内不可或缺的安全组织。正如德国基民盟在 1990年的政党宣言中所讲的那样，“北约与联邦德国是不可分离的，……整个欧洲安全结构的稳定需要跨大西洋合作”。德国强调北约是“德国外交安全和防卫政策的核心手段”，是“德国安全之锚”。在推动西欧地区安全制度建设，包括发展欧洲防务身份以及在欧安会框架下的安全合作中，德国都坚决认为这些合作都不能损害德国对北约的义务。在德国看来，北约的成员国身份显示它依旧是西方社会中的一员，对北约的承诺就是对多边主义的承诺。德国支持北约在新安全环境中的转型，主张北约应根据安全环境的变化改革组织结构与扩大功能，北约应该成为一个更加“欧洲化”的组织。要做到这一点，就必须建立北约的“欧洲支柱”。在德国看来，北约的“欧洲支柱”是欧美责任分担的一种合理化路径，它既可以满足美国责任分担的要求，又可以改变法国对北约的“游离”态度。 德国支持北约与东欧国家以及俄罗斯建立良好关系。德国认为，北约地域扩展是弥合欧洲长期分裂，维护东欧地区稳定的必要手段。当然，在德国看来，北约东扩是德国主动把自己置身于一个更广泛的制度框架内，是一种“自我约束”的战略。它有利于德国取信于东欧邻国，实现德国与东部邻居之间的和解。北约东扩的积极倡导者——德国国会议员沃伊特·卡斯滕曾经对德国北约扩大的动机做了准确的阐述：“我们想把德国约束在某种体系之内，在这个体系将在实践中迫使德国考虑邻国的利益。我们想向邻国保证，我们不会做我们不打算做的事情”。为了实现这个战略目标，德国积极配合美国建立“北大西洋合作理事会”。1991 年，就在庆祝德国统一周年的前夕，德国外长根舍与美国国务卿贝克联合提出了加强北约与前华约条约组织成员国之间关系的建议。根舍表示德国愿意同北约其它盟国一道发展北约同东欧以及苏联制度化关系。德国还欢迎北约的“和平伙伴关系”计划，由于和平伙伴关系计划要求参与国要加强与北约之间在联合军事计划、训练和演习方面的合作，可以看作是北约接纳东欧成员的中间环节。德国支持这一计划表明德国支持北约的东扩。德国还推动北约战略概念的转变。 在将北约作为国家安全基石的同时，德国也积极寻求建立欧洲安全与防务身份。在德国人眼中，欧共体政治性功能的生长与西欧地区的防务一体化是不可逆转的进程。1990 年 1 月，总理科尔发出了扩大欧洲议会的呼声。同年 4 月，科尔与密特朗联合发出了“加速 12 国联合步伐”的倡议书。该倡议书号召欧共体国家在 1993 年 1 月 1 日前建立政治联盟，而制定和实行共同外交和共同安全政策是政治联盟的主要目标。在德法倡议不久，欧共体 12 国领导人齐聚都柏林城堡商讨欧洲政治联盟事宜。在一份政策文件中，德国指出，欧盟是一个共同体而非同盟，它的未来必须包含防务功能。共同欧洲防务政策是为了确保欧盟能够在欧洲地区致力于维持和平与安全，同时保护它的成员免受外部压力。

冷战结束后德国对西欧联盟的看法发生了转变。基于西欧联盟成立的背景以及长期“休眠”的历史，冷战时期的联邦德国认为，西欧联盟并没有太多作用，至多是一个沟通交流的平台。并且，在这一时期，德国还认为西欧联盟是一个对德国有歧视的机构。冷战后，在推动欧洲防务一体化的建设中，德国发现了西欧联盟的价值。德国计划将西欧联盟作为欧洲防务一体化的工具，通过西欧联盟与欧共体之间建立的联系，可以将西欧联盟承担的安全与防务功能转移到欧盟框架之内。由于德国对北约的倚重，德国也把西欧联盟看作是对北约的补充。这样，在德国对西欧安全制度的安排中，西欧联盟就承担了双重功能：欧洲一体化的防务组成部分，同时又是加强北约的一种方式。

五、冷战后英法德三国制度偏好的比较

冷战后，英法德三国对待欧盟与北约的态度存在较大的差异，尤其是英国与法国之间存在严重的对立。对于英国来说，它要保持北约在欧洲安全结构中的首要地位，赞同北约的转型与扩展；而对于欧盟防务建设，英国持反对态度。对待西欧联盟，英国则采用实用主义策略——利用西欧联盟抑制法德建立独立欧洲防务的诉求。法国则主张推动欧盟防务一体化建设，主张欧盟成为应对冷战后欧洲安全议题的主导框架。法国虽然并不反对北约的继续存在，但主张限制北约的功能领域，将其定位在集体防务这个核心功能上。冷战后德国地区安全制度偏好呈现一种“双轨道”特征，它既支持北约作为国家安全的基石，应该顺应安全环境变化而转型，又赞成欧盟进入安全与防务领域。