冷战结束至今已将近 30 年，欧盟与北约在成员国和组织自身的双重推动力的作用下，从“相互封堵的制度”走向了战略伙伴关系。在 21 世纪的前 10 年，欧盟-北约战略伙伴关系既产生了积极的效应，也面临着诸多制约性因素。在此情况下，一个尚待回答的问题是欧盟-北约战略伙伴关系将通往何处？其发展前景如何？

我们提出了三种前景：重新树立以北约为中心的地区安全架构；一体两翼；相互独立和多样化合作。然后，分析这些前景面临的制约因素，分析哪一种前景出现的可能性最大。

一、重新树立以北约为中心的地区安全架构

北约是一个有着漫长历史的军事联盟。在冷战时期北约既可以应对外部威胁，又可以化解西欧国家之间的安全困境。约瑟夫·霍菲指出，冷战期间当世界其他地区战火绵延时，西欧却始终是一个“和平的孤岛”：除了北爱尔兰国内战争以及土耳其与希腊关于塞浦路斯的冲突之外，西欧大国中不再以武力相见，没有任何一个边界靠武力得以改变。而这一切都得益于美国以及北约的存在。

冷战结束后，无论从提供足以保护西欧国家利益的军事能力，还是维持和改善欧洲国家间的政治关系，缓解安全困境等方面来看，北约都是最好的选择。此外，面对冷战后新的安全威胁，北约适时的进行战略转型以满足成员国的安全需求。在其转型过程中，北约长期以来所建立起来的“通用资产”，如北约的政治协商机制、军事一体化机构、军事标准化制度以及后勤、空中防御与控制等等，不仅可以用来应对高强度的苏联军事威胁，也可以成为成员之间政治协商的平台与处理其他安全威胁的工具。北约部分组织资产的通用性不仅有利于北约的持续存在，也有利于北约以最小的成本实现转型。这就意味着即便没有苏联式的军事威胁，北约也会持续存在下去；并且在面对新型安全风险或者未来可能出现的新的安全威胁，欧洲国家在北约框架下也足可以应对。

从冷战后的波斯尼亚危机到反恐战争，北约都能及时的按照其成员国的需求而转型，在承担新任务方面差强人意。2010 年的里斯本峰会上，北约又发布了战略新概念。在战略新概念中，北约将“集体防务、危机管理与合作安全”作为北约的三大核心任务。

不仅如此，在战略新概念中北约还列举了大量既存以及潜在的安全挑战，并试图通过“综合手段”来应对这些挑战。种种迹象表明，北约在经历阿富汗战争及战后阿富汗国内重建之后又重新向其原点回归：重新强调集体防务作为北约的核心功能；收敛了全球北约的抱负，强调地区组织的身份。而这些正是欧洲国家所希望看到的。北约的欧洲成员国之所以把北约看作是一个地区组织是因为：首先，欧洲成员国希望北约能继续保持作为集体防御组织的可信性；其次，北约全球化必然会被世界其他地区的大国看作是西方国家在世界舞台上施加其霸权的表现，也会遭到这些大国的反对。北约的战略新概念正好符合欧洲成员国的利益。

在这种情景下，有学者就提出，欧洲需要重新考虑是否需要在北约框架之外再建一个地区安全制度。欧洲国家可能会觉得没有必要另起炉灶，因而必然会重新树立北约在欧洲安全架构中的中心地位。再加上金融危机之后欧盟成员国在建立欧盟共同安全与防务政策问题上意愿不强，欧盟缺乏安全战略的整体设计。正如奥利维尔·施密特所说的那样，由于欧盟大国缺乏政治抱负和战略思维，欧盟共同安全与防务政策只能从事一些规模较小的、灵活性较强的行动；它是“没有战略的政策”，因此，欧洲安全只能依赖北约。

还有学者认为，欧盟并非缺乏安全战略而是西欧大国执行了“追随战略”，也即是继续倒向美国以寻求安全保护；欧盟建立共同安全与防务政策正是“追随战略”的体现。按照“追随战略”的逻辑，西欧国家将会重回美国的怀抱，树立北约为中心的地区安全架构。因为只有“北约为美国确定了方向，远离孤立主义，对维护欧洲和平与稳定做出长久承诺”。

以上论述说明：（1）北约可根据安全环境进行适当调整的优势；（2）北约可以满足欧洲成员国的安全需求；（3）欧盟缺乏战略抱负和大战略设计，或者欧盟大国执行“追随战略”。综合这三个观点，我们可以合理的推断：欧盟-北约战略伙伴关系最终将回到以北约中心的时代，一如冷战期间。

然而这种前景预判忽略了美国的战略转向问题。随着亚太地区在全球战略环境中的地位越来越重要，美国的战略重心也转向亚太地区。自 2009 年开始，美国就高调宣称“重返亚太”，后经过争论与调整，奥巴马政府淡化了“重返”之说，代之以“亚太再平衡战略”。

2011 年 11 月，奥巴马在澳大利亚议会发表的演讲中确认，亚太地区是美国国家安全最优先考虑的地区，美国削减军费不会影响美军在亚太的部署。几乎同时，美国国务卿希拉里也在《外交政策》上撰文，宣称“美国的太平洋世纪”，并将增大在亚太地区投入作为美国未来十年最重要的任务。2012 年，美国国防部发布《维持美国的全球领导地位：21 世纪国防的优先任务》的报告。该报告主张削减美国在欧洲驻军，加强在亚太地区的军事存在，到 2020 年，美国 60%的战舰将部署在西太平洋地区。虽然美国转向亚太并不意味着它会抛弃欧洲盟友，但却意味着美国既不愿意也没有能力继续充当欧洲安全保护者的角色。美国必然会要求欧洲国家承担更多的安全责任，而不是让欧洲大国免费的享受美国的保护。

在 2009 年北约斯特拉斯堡-凯尔峰会上，奥巴马再次要求欧洲加强防务能力建设，并明确表示美国不想成为欧洲的“保护人”，它需要的是强大伙伴。2012 年 12 月，美国驻北约大使依沃·达尔德要求欧洲盟国从阿富汗撤军所节省的资金用于加强军备而不是削减国防开支，如果在美国已经将战略重心放在亚太地区的情况下，欧洲过分依赖美国而不是投入能力建设，那么欧洲的危机反应能力“让人不安”。与此相对应的是，在所谓的“保护的责任”的对外干涉行动中，美国也调整了策略。比如在 2011 年的利比亚危机中，美国退居“幕后领导”，敦促英法等国家充当急先锋。这与美国对欧战略是一致的。通过上述分析，我们可以说，在美国实施战略转向的情况下，欧盟大国再以北约为中心来建立安全架构，恢复到冷战时期对美国安全依赖的可能性不大。

二、“一体两翼”

所谓“一体两翼”就是指在欧盟共同安全与防务政策和北约共享一套战略策划和指挥系统，建立统一的军事资源；而欧盟共同安全与防务政策和北约可以独立的开展行动，也可以联合开展行动。这种安排与一直被人们提到的“双支柱北约”（two-pillar NATO）相类似。所谓“双支柱”，也即是在北约内部以欧盟与美国为首的两个支柱相互独立。关于欧盟与北约关系中的“双支柱”可以追溯到上个世纪 60 年代肯尼迪总统提出的美国与欧洲的平等伙伴关系。1962 年 7 月 4 日，美国总统肯尼迪在费城独立厅发表著名的“相互依赖宣言”的讲话，表示美国不把一体化的欧洲看伙伴而非对手。也正是在演讲中，肯尼迪指出在大西洋防务问题上时，美国与欧洲是“完全平等”。虽然在其演讲中，肯尼迪并没有提到“双支柱”一词，但后来人们却把他的讲话作为建立北约内部“双支柱”的先声。1996年，法国驻美大使提出，法国是试图恢复肯尼迪在 60 年代提出的北约双支柱设想：一个是美国支柱，一个是欧洲支柱。

我们用“一体两翼”来概括欧盟与北约这种前景，在这种前景中，欧盟与北约以北约既有的军事策划和指挥机构为双方共同机构；欧盟新建的指挥中心也应与北约指挥机构合并在一起。实现这种设想的主要优点在于：它可以避免欧盟与北约在战略策划和行动策划机构上的重复建设。重复建设一直是干扰欧盟与北约关系的问题。前文已经讲过，奥尔布赖特的“3D”原则将避免欧盟与北约之间不必要重复作为欧盟共同安全与防务政策建设与发展的红线。在 2001 年，美国国防部长拉姆斯菲尔德也表示欧盟建立共同安全与防务政策会导致让人迷惑的重复，对北约以及跨大西洋关系是不利的。在欧盟内部，英国也一直反对建立欧盟行动总部（OHQ）。2003 年，法德比卢四国防务会议所提出建立常设欧盟行动总部的方案是在英国的坚决反对下流产的，此后欧盟只能通过借用北约总部或使用“框架国”司令部的方式来解决行动策划和指挥问题。2004 年，欧盟设立民事/军事小组（Civ/Mil Cell），其本意是改善欧盟危机管理的策划、执行能力，协调欧盟“框架国”司令部。但是在实际运作中民事/军事小组仅依靠自己的能力无法真正实现其目标。

欧盟利用“框架国”司令部也存在问题，主要是这些“框架国”司令部缺乏军事-民事协调能力。另外，也不符合欧盟“责任均摊”的原则，毕竟只有五个国家的司令部可以作为欧盟行动总部。但是，如果更多的欧盟成员国成为“框架国”的话，相关的机构建设又会造成欧盟内部的重复建设。综上，一方面一些欧盟成员国和美国不赞同欧盟建立独立的行动总部，另一方面欧盟已经建立起来的策划与指挥机构的效率也不理想。在此背景下，欧盟与北约建立共同行动总部也是一种选择。有学者提出可以将欧盟已经建立起来的战略策划与行动指挥能力与北约总部合并，建立“欧盟-北约行动计划与指挥中心”。欧与北约“一体两翼”的设计是一种比较灵活的安排，它规避了组织优先权的问题，也可以满足美国一直要求的“责任分担”。

那么就目前情况来看，欧盟与北约出现“一体两翼”情景会碰到什么样的障碍呢？首先，土耳其与塞浦路斯问题。在塞浦路斯问题没有得到解决之前，以及土耳其加入欧盟面临的种种困难，都会使欧盟与北约共享同一个战略策划和指挥系统的可能性几乎为零。其次，欧盟与北约成员国不完全重合。在两个组织成员不一致的情况下，如果两个组织共享一套战略策划与指挥机构，那么北约就可能承担为非北约的欧盟成员提供安全防御的义务。也就是说，一旦一个非北约的欧盟成员国遭受外部武力攻击时，美国以及北约有可能被拖入到保护该国的战争中，特别是当欧盟已经建立具有安全防御意义的“团结条款”时。美国把这种情形称之为“后门承诺”（Backdoor Commitments），意思是指那些非北约成员借助欧盟获取美国与北约的安全保护。美国，特别是美国国会当然不会接受这种“后门承诺”。最后，北约建立“双支柱”架构有可能在北约内部出现“欧洲核心”（European Caucus）。所谓“欧洲核心”就是指欧盟作为一个整体出现在北约内部，它造成的后果是在北约决策过程中，非欧盟的北约成员国，如美国将面临作为整体的欧盟，它们在北约内的谈判地位必然要下降。这也不是这些国家愿意看到的局面。综上，欧盟与北约形成“一体两翼”前景也是比较暗淡的。

三、相互独立、多样化合作

前文已经指出，独立与自主是国际组织追求主要目标之一。在上述两种前景面临诸多障碍的情况下，欧盟与北约追求相互独立，并且保持多样化合作是二者未来发展的趋势。在 2002 年欧盟与北约关于欧洲安全与防务政策的宣言中，双方就已经确定欧盟与北约是两种性质不同的组织，在互动中要尊重彼此的独立与自主。在 2009 年斯特拉斯堡/凯尔峰会的宣言中，北约成员国又重申欧盟与北约是两个自主的安全行为体。

要保持组织的相互独立与自主，欧盟需要在战略策划与指挥机构上加强建设，首要任务就是建立欧盟行动总部。建立欧盟行动总部不仅是增强欧盟危机管理能力的必由之路，也是欧盟对外军事/民事行动自主性的保证。未来的欧盟行动总部主要包括战略策划机构与行动执行机构，它能够将欧盟能力策划、行动策划以及行动指挥等几个部分融合起来。欧盟行动总部有助于欧盟开展更加复杂、更大规模的危机管理行动。而这些远非欧盟已经建立的军事/民事小组可以做到的。自 2004 年欧盟四国防务会议之后，欧盟行动总部建设在英国与美国的反对下搁浅，但欧盟内部并没有放弃这样的提议。2010 年 4 月，所谓“魏玛三角”的法国、德国、波兰的外交部长在波恩提出了“魏玛一揽子计划”（Weimar Package），其中又重提建立欧盟行动总部议题。

目前，欧盟三大国中英国依然是建立欧盟行动总部的主要反对力量。但有学者指出，随着法国重返北约军事一体化机构以及美国奥巴马政府支持欧盟建立更强大的军事能力，英国在欧盟行动总部建设议题会同法德等国达成妥协。事实上，美国的一些外交官员已经在私下敦促英国在欧盟行动总部问题上做出必要的让步。如果英法德能在建立欧盟行动总部问题上达成一致意见，那么建立欧盟行动总部，使欧盟具备战略策划与行动指挥能力将指日可待。建立欧盟行动总部之后，欧盟与北约之间的关系将变得更加平衡，欧盟将成北约一个更加平等的战略伙伴。

在未来一段时间内，欧盟与北约之间的合作将更加多样化。从成立至今，欧盟-北约战略伙伴关系的主要合作领域是地区危机管理、战后国家重建、打击海盗与能力建设等领域。在未来，欧盟与北约之间的合作将不再仅仅局限于这些领域，而是向其他领域扩散，比如网络安全与能源安全等领域。以网络安全为例，在 2002 年的布拉格峰会上，北约提出加强对抗网络攻击能力。2008 年爱沙尼亚因遭受网络攻击转而向北约求助，这个事件给北约带来了极大的震动。同年，北约率先重新制定了网络防御政策，成立了网络防御管理机构和北约协作网络空间防御卓越中心，这标志着北约网络安全战略迈向机制化阶段。

2010 年的北约新安全战略又将预防、发现、防御和恢复等能力作为应对网络攻击的主要手段。在2014 年的北约威尔士峰会，北约重申了对其盟国在对抗网络攻击威胁方面的承诺。爱沙尼亚网络攻击事件也触动了欧盟，它逐渐认识到了网络空间所蕴含的巨大的安全意义。2013 年，欧盟正式出台了首份战略性文件——《欧盟网络安全战略：公开、可靠和安全的网络空间》，表明欧盟网络安全战略体系整体框架的形成。同年 12 月，欧洲理事会又敦促欧盟进一步加强它的网络防御能力。由于面对相同的安全挑战，欧盟与北约很快就在网络安全议题中发现了合作的必要性。北约主要侧重于具有军事意义的网络安全，而欧盟最开始把重点放在了国内网络安全事项上，如打击网络犯罪的警察与司法合作以及保护网络基础设施等；后来又转移到国家安全与防务意义上的网络安全。欧盟与北约在网络安全上的合作从双方建立工作小组到达成技术合作协议，逐步加深。

2016 年 2 月，北约计算机事件反应能力团队（NCIRC）与欧盟计算机紧急事件反应小组（CERT-EU）签订了“网络防御的技术合作协议”，该协议为欧盟与北约交换信息和共享最佳应对策略搭建了框架。北约助理秘书长以及欧盟对外行动署副秘书长认为，该协议是欧盟与北约在网络安全合作议题上的里程碑事件。网络安全合作可能将成为欧盟-北约关系在未来发展的一个缩影，它表明即便在面临着诸多制约因素，欧盟与北约在共同关注的安全问题上开展具体的务实性合作。另外，在对外行动方面，欧盟-北约之间的合作形式也可能呈现多样性。在两个组织的单一成员国之间的纠纷无法得到解决的情况下，欧盟与北约在同一地域开展行动时会开展实地合作，这些合作是由两个组织负责具体行动的人员实施的，它们可以绕过国家的反对。比如，在亚丁湾打击海盗行动中欧盟与北约的合作；在阿富汗行动中，欧盟与北约也出现了共同合作。在涉及西方重大安全利益的问题上，欧盟与北约会开展默契合作，比如在 2014 年的乌克兰危机中，欧盟对俄罗斯采取了经济制裁，而北约则组建“先锋部队”，向波罗的海增派军队，在保加利亚、爱沙尼亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚等国设立军事基地，并且在黑海举行军事演习。北约试图通过这些手段向俄罗斯施加压力。在乌克兰危机中，欧盟与北约软硬兼施、相互配合，成为二者在地区重大安全事件中新的合作模式。