一、株洲市建筑投资项目传统审批方法剖析

1  建筑的传统审批流程

株洲市传统的建筑审批，一般要经历政府的 20 个相关职能部门及其二级机构的逐个审批，还要通过大量的第三方中介服务机构，要缴纳将近 70 项各类服务性或行政事业性收费，完成整个流程，至少需要一年时间（如图 5-1）。

传统的项目审批流程繁琐、耗时较长，由于各种各样的原因中间还要经历反复的修改和材料补充。这样的审批程序造成了较大的时间、资源浪费。国家目前正在大力推进行政审批制度的改革，目前很多地方都在探索更加高效便捷的审批方法，对于株洲来讲，“两型”建筑审批探索更为高效、节约的审批办法非常重要。

2  传统审批流程存在的问题

（1）审批标准不够明确

国家虽然对部分强制性指标进行了明确，但是由于部分标准的没有统一的审批标准，使得审批过程增加了随意性。有个别部门过多地考虑部门利益，增加了审批难度，造成了更大的人力、物力、财力的浪费，无形中增加了建筑成本。而开发商为了填补这部分支出，很多时候会想方设法减少在建筑物上的投入，如减少保温隔热材料的使用，或者并不按标准要求进行施工，就会使得建筑的各项性能大打折扣，这都将对建筑的节能减排的能力产生不良影响。

（2）审批流程不规范

具体的审批流程，并没有统一的明确规定。只是规定了审批的条件、期限等部分内容。项目审批的申请人员，只是携带相应文件来回奔波于各职能部门，有时面临“踢皮球”的尴尬境地。图 5-1 所示的流程图所指出的 1 年时间，还只是在理想状态下，往往审批流程整个下来，需要经历 1 年多的时间。

（3）相关部门的职能界限不清

没有一个清晰的职能分工，就会让申请人陷入困惑。分工不明确，各职能部门就难以将审批程序衔接紧密。这样就会对审批申请人的工作造成很大的困难，并且政府部门对项目的控制也难以达到预期目标。

3  传统审批流程存在问题的原因

（1）没有统一的审批标准

建筑审批没有明确的标准，增加了审批的不确定性，地方政府职能部门有时会从本部门的利益出发，制定并不合适的审批要求，随意性太强。这就很难使建筑的审批规范起来。

（2）审批人员服务意识需提高

首先，个别职能部门的项目审批人员依然存在“官本位”思想，不能以较好的服务态度履行审批职责，对于行政审批制度的改革产生了一定的影响。

第二，部分审批人员的专业知识匮乏，他们习惯于传统的工作模式，对于新的工作方式方法短时间难以接受，故而其工作效果往往很难达到理想效果。

（3）审批过程中各方利益相关者参与较少

在传统的审批模式下，多为相应部门主导建筑的各环节审批。建筑在建造和 运营过程中的其他利益相关者难以参与到其中，对于改进工作不能发挥相应作用。

二、 建议工作流程

第四章介绍了进行“两型”审批的原则：深化改革，评审结合；整体谋划，突出重点；全程监管，两型集成。这为株洲市控制建筑投资项目的两型化审批指出了方向，株洲市也已经开始了建设投资项目审批改革工作。如 2015 年 6 月起开始实施的《株洲市建设投资项目审批改革实施方案（试行）》，明确了审批过程中各部门的责任（如表 5-1），原来的大约 1 年的内部流转时间缩减为 48 天，审批时间大大缩短（如图 5-2）。

为更好地促进株洲市建筑两型化发展，本文将株洲市建筑投资项目的两型化审批控制方法概括为“三审一控”（如图 5-3），即：规划设计阶段的审批、建筑设计阶段的审批、竣工验收阶段的审查、施工阶段的控制。该控制方法追求更加高效合理的目标，与株洲市关于审批改革的精神高度一致。

1  规划设计阶段的审批

该阶段整合了项目立项、规划许可、土地出让等环节的审批。主要绿色建筑比例、可再生能源利用率、室外透水地面比例、原生地貌保留及复原率、3 层以内裙楼和露台屋顶绿化覆盖率、建筑立面绿化覆盖率、市政管网普及率、无障碍设施设置率、300m 范围绿色交通设施可达性等 9 项指标。该阶段的审批涉及了发改委、规划局、住建局、园林绿化局 4 个部门，由发改委牵头实施，其他各部门各司其职。在项目获得立项，并取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等相应材料后，采取并联审批的方法，提高审批效率，节约审批时间。其具体分工如表 5-2。 

此外，市国土资源局在拟定土地出让方案时，对市规划局下达的《规划设计条件书》中已明确有绿色建筑比例、原生地貌保留与复原率、市政管网普及率、无障碍设施设置率、300m 范围绿色交通设施可达性指标和要求的，将相关要求列入土地供应方案，在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中载明。 

2  建筑设计阶段的审批

整合了建筑初步设计审批及其他各项建设指标审批。主要包括建筑设计节能率、地下空间开发率、地面停车位占总车位比率、产业化建筑部件使用率、本地建材比例、节水器具普及率、雨水回收率、建筑节水率、生活垃圾分类收集设施达标率、建筑智能化普及率等 10 项指标。该阶段指标审批设计住建局和规划局2 个部门，由住建局牵头。在完成初步设计审批等相关工作之后，对各项“两型”指标进行并联审批。其具体审批分工如表 5-3。

3  施工阶段的控制

在建筑的两型化审批过程中，施工阶段的控制是非常重要的。该阶段需要相应职能部门监督各阶段各项指标的落实，工作采取谁审批谁监督的方式，技术上更专业，时间上也能交叉监督，节约时间。

4  竣工验收阶段的审查

该过程由五方责任主体与相关部门共同进行竣工验收，不仅包含建筑的各项常规验收程序，还包括针对建筑两型化发展各项指标落实情况的验收。主要包括公共建筑能耗监测覆盖率、全装修住宅比例、可再利用及可再循环建筑材料使用比例、建筑垃圾回收利用率、环境噪声达标区覆盖率、人行区风速、室外日平均热岛强度、本地植物指数等 8 项审查指标。该阶段的“两型”审查涉及住建局、园林绿化局 2 个部门，其具体分工如表 5-4。

三、审批过程控制要点

1  项目审批部门明确分工

明确各相关部门的责任，做到精细化分工，是保证该审批标准发挥应有作用的关键。各职能部门必须做到不缺位、不越位，恰到好处地履行自身职责。明确的分工，首先，规范了审批过程；其次，避免了部门之间相互扯皮，节省了审批时间，提高了效率。

2  相关部门严格把关

株洲市两型建筑的审批，各项指标分别对应着相应的职能部门。住建局、环保局等各职能部门必须切实履行职责，公正严格地履行责任，只有这样，才能逐渐树立人民的两型意识，使人们对该项审批工作充满信心，而不将其视作一项面子工程。

3  加强控制方法的指导性

一项审批方法是不是好，取决于它最终能否发挥作用，达到人们期望的目标。同样的道理，在进行建筑的两型审批过程中，必须要使控制方法有明确的指导意义，评出两型建筑并不是最终的目的，在两型审批中引导人们树立两型理念、投身两型建设才是更重要的目的。此外，控制方法必须具有可操作性，如果两型建筑审批的控制方法不具有可操作性，那么评价指标也将无用武之地。

4  加强司法监管和舆论监督

（1）司法监管

两型社会的建设，关系到所在区域的每一位人民群众的切身利益。资源节约环境友好，关系到相关人民的眼前利益和远期福祉。我们不能只为满足自身的发展而大肆浪费资源破坏环境，不顾群众健康和子孙后代利益的发展在某种程度上就是在犯罪，两型建设应纳入司法监督，以法律的强有力的监管，使两型建筑的发展走上良性发展轨道。

（2）舆论监督

舆论渗透社会各个领域，建筑的两型化发展必然会被推至舆论的前沿。建筑的两型化发展，仅仅依靠司法监督，往往会显得捉襟见肘，借助舆论的力量来正确及时地引导建筑两型化发展，将对其产生深远的影响。

四、审批过程的打分说明

在进行建筑项目“两型”评价打分时，分别对建筑的 27 项三级指标进行打分，实行百分制，则某项指标的最终得分为其打分所得分和其权重值的乘积。例如第 k 项三级指标打分为 S_k，那么该项指标的最终得分为 Q_k=D_k * S_k。那么某建筑进行两型审批评分如公式（5-1）：

注：D_k——第 k 项指标的权重值，具体数值见表 4-12。

  S_k——第 k 项指标按百分制打分所得分数（多人打分的平均值）。