为了维护社会治安秩序，清代建立了完善的保甲制度。这种保甲制度可以分为入关初期的保甲制度和康熙皇帝以后的保甲制度。

 (一)入关初期的保甲制度

入关初期，社会动荡不安。顺治元年(1644年)8月，摄政王多尔哀下令“各府州县卫所属乡村，十家置一甲长，百家置一总甲，凡遇盗贼逃人、奸究窃发事故，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，府州县卫核实，申解兵部，若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以重罪不贷”。清初二级保甲制度只适用于农村地区，主要功能是清除“盗贼逃人”等，维护地方社会治安。流民和归顺土寇也被编入保甲，有助于社会秩序的快速恢复。

顺治二年(1645年)，直隶巡抚王文奎上疏“凡属军宅屯庄，不拘乡村城市，概入保甲。一人为盗，九家连坐”。这不仅使保甲范围扩展到城镇，而且突出连坐制度。顺治六年(1649年)4月，清廷又下令将各处逃亡民人编入保甲，耕种无主荒田，并给予优惠政策。保甲制度为恢复清代前期的社会生产、稳定社会秩序发挥了积极的保障作用。

 (二)康熙至乾隆时期的保甲制度

康熙至乾隆时期被史上称为“康乾盛世”时期，保甲制度有所发展并固定下来，为以后清代各朝所沿袭使用。

康熙时期，直隶巡抚于成龙上疏康熙帝翼盗当力行保甲”，主张无论旗人、民户、卫所、州县，应同编保甲。当时，保甲体制外，不法旗人己成为威肋、社会治安的重要因素，于成龙曾表示当执法治之，并在任上‘冼后捕治旗丁沈颠、太监张进升及大盗司九、张破楼子等，置于法”。于成龙的建议被康熙帝采纳，在社会上一直享有特权的旗人被正式编入保甲之内。

康熙四十七年(1708年)，康熙帝做出加强保甲的决定，将二级保甲制度调整为三级保甲制度，每保甲管辖范围达到1000户，是顺治元年保甲法规定的10倍。此外，还对常住人口、外来人口、客店寺庙的稽查做了详细规定，官府对保甲控制更加严密。清廷紧急强化保甲制度的背景是浙江大岚山张念一的反清武装斗争和朱三太子事件。出于警觉心理，康熙帝希望依靠保甲制度加强对民间的控制。

雍正帝即位后，开始大力整顿保甲。雍正四年(1726年)，雍正帝指出“弹盗之法，莫良于保甲”，将保甲置于维护社会治安的最高之处，将三级保甲首领的称谓改为“牌头、甲长、保正”，将“村落畸零及熟苗熟憧”和在地方享有特权的“绅拎之家”都编入保甲，对地方官、保甲首领的失职行为严加议处，对民间告发和隐匿行为也做了奖惩规定。

同时，雍正帝还扩大了保甲范围，在实践中将脱去贱籍的乐户、蛋户、丐户、惰民和处于流动状态的栅民、寮民编入保甲，使保甲制度能够覆盖汉族聚居区，并延伸到汉族与部分少数民族杂居地 “不入编次”是保甲首领最大的失职行为，要比照脱户律治罪，迫使保甲首领真正承担起维护地方治安的责任。

乾隆帝对保甲制度再次进行了大规模整顿，史称“更定保甲之法”。地域范围是顺天府乡村和直省乡村，人员范围在前朝的基础上又有所扩展，如到蒙古地方种地民人、沿海内河船只网户、寺观僧道等。保甲首领称谓再次更改，甲长3年更换，保长1年更换。保甲首领的治安职责更为具体，诸如盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私铸和私立名色敛财聚会均在稽查之列，对于“面生可疑、诡秘之徒”更要注意。当然，最基本的职责还是随时申报户口迁移情况，改换、填写门牌。

乾隆朝之后，历朝都没有制定新的保甲法规。当社会比较稳定时，对保甲就“奉行不力”，民间就会出现威肋、统治秩序的活动。当威肋、演变为武装起义时，清廷就严厉镇压，平定后再“通查保甲”。这种循环一直持续到太平天国时期，但此时保甲制度对社会基层的控制能力己经衰竭，被迫让位给因镇压起义发展起来的团练，成为团练的附庸，而团练成为近代军阀的起源。

保甲的职能十分广泛，除具有编查户口、维护地方基层治安等直接治安职能外，还有调解纠纷等辅助治安职能和宣讲“圣谕”、法令等宣教职能。乾隆帝强调保甲首领由“有身家之人点充”，实际上是让乡绅地主控制基层政权，并对地方官员负责，成为协调政权、族权、绅权的枢纽。保甲制度有效地维持了清王朝二百多年的统治，成为社会基层治安的稳定支柱。