农业转移人口市民化是新型城镇化建设的核心要求，市民化成本则是推进的关键。农业转移人口市民化的本质是推进农业转移人口基本公共服务均等化，即保障该部分人群在公共基建设施、社会保障、子女义务教育以及住房保障等方面享受与城市居民同等待遇。然而，现行的财政转移支付制度存在诸多问题制约了农业转移人口市民化进程。    

一、财政转移支付支持农业转移人口市民化存在的问题    

二、(一)农业转移人口市民化财政转移支付资金严重短缺。    

虽然不同地区、不同时点、不同身份的农业转移人口群体的成本支出存在较大差异，但推进市民化的财政转移支付资金需求规模还是巨大的。我国政府在支持农业转移人口市民化方面无论是绝对数还是相对数都逐年增加，但相比于庞大的农业转移人口规模及所需的基本公共服务均等化水平依旧显得杯水车薪，且财政扶持力度在城乡建设发展方面还存在很大差距。新型城镇化建设特别是推进农业转移人口市民化会给地方政府带来巨大的财政负担，所以地方政府尤其是流入地政府推进市民化的意愿并不强烈，加之中央对地方在市民化方面的财政支持还处在探索阶段，支持总量及补助方式未形成成熟体系，导致市民化推进过程中财政支出总量不足，不能有效满足其财政需求。    

(二)现行财政转移支付制度忽视了农业转移人口。    

目前，我国农业转移人口市民化进程中各项基本公共服务供给主要依赖中央及省级以上的财政转移支付，因城乡二元结构及户籍制度的影响，2012年之前中央及省级均衡性财政转移支付是以“户籍”人口而非“常住”人口作为分配依据的，而未将该部分人群纳入相应的基本公共服务保障体系，中央和地方政府在农业转移人口方面均存在盲点。站在中央财政转移支付角度考虑，农业转移人口市民化过程会对人口流入地及人口流出地的基本公共服务提出不同需求，造成区域间财力分配不对称问题。通常，农业转移人口流入地政府承担了较大的基本公共服务支出压力却未得到相应的财政转移支付补助，而流出地政府没有承担市民化成本却享受着按“户籍”人口计算得到的财政转移支付补助。站在地方政府在基本公共服务支出方面角度分析，因市民化会使其承担巨大的公共成本，一般流入地政府会因财政资金严重短缺而将农业转移人口排除在本地区基本公共服务覆盖范围外，致使该部分转移人口仅有“市民之名”，而无“市民之实”，且会随着越来越多的农业转移人口迁移扩大区域间财政负担差距，最终加剧区域间基本公共服务非均等化程度，阻碍城镇化进程。    

(三)各级政府的财力与支出责任不匹配。    

地方政府在有效解决市民化成本、提供均等化基本公共服务方面承担了主要支出责任，其财力支出能力在一定程度上会影响农业转移人口享受市民化进程中均等化基本公共服务的数量和质量。然而，在现实中地方政府收少支多，中央政府与地方政府在市民化问题上财力与支出责任严重不匹配，致使地方政府在安排农业转移人口资金时捉襟见肘。因此，合理规划中央与地方政府在分担市民化成本方面的财力与支出责任是有效解决基本公共服务均等化问题、推进农业转移人口市民化的关键之举。    

(四)财政转移支付结构不合理。    

财政转移支付结构在有序推进农业转移人口市民化方面的不合理首先表现在一般转移支付(含税收返还)与专项转移支付搭配不合理，影响了转移支付效应。农业转移人口市民化的本质是有效保证该部分人群均等享受本辖区的基本公共服务，而具有均衡效果的一般性转移支付则会通过发挥作用实现这一目标。其次，农业转移人口市民化进程中专项转移支付既缺乏透明、严格的监管制度，也缺乏专门的资金安排以支持市民化。另一方面，财政转移支付结构不合理是指财政转移支付在具体项目安排上存在短缺或不合理现象。近年来我国各项基本公共服务的财政转移支付虽然呈逐年增长趋势，但总量仍远远不能满足均等化需求。    二、财政转移支付推进农业转移人口市民化问题成因分析    

(一)推进市民化的财政转移支付制度尚未建立。    

2013年中央城镇化工作会议提出“要建立财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩的机制”，随后，中央及各省市均展开了对财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的探索。但目前挂钩机制尚不健全，造成财政总投入不足。这种不健全主要表现在以下方面。第一是对市民化进程中财政转移支付资金总量测算的精确度不高。目前关于市民化成本测算存在两点误区，一是将企业、个人承担的市场成本与政府承担的公共成本混为一谈，二是将连续性、远期支出的农业转移人口市民化成本与一次性、当期支出混为一谈。第二是财政转移支付同市民化挂钩内容及方式不健全。