有清一代，作为清廷处理与蒙古族关系的盟旗制度经历了逐步建立、发展完善到改革变迁的历史路径，在实现国家统一和民族团结的过程中发挥了巨大的作用。蒙古盟旗制度的历史变迁给我们留下了深刻的历史经验和教训，对我们当代处理好民族关系有很多启示，盟旗制度历史变迁的得失利弊值得深思和探讨，本章拟就清代蒙古盟旗制度的经验教训做些简单总结。

一、国家的统一是盟旗制度能够存在和发展的根本前提

国家统一是蒙古盟旗制度存在和发展的根本前提，是盟旗制度历史变迁中的一条主线。离开了国家的统一这个大前提，盟旗制度没有存在的必要，盟旗制度历史变迁的教训也启示我们，无论在任何时候，任何一项国家社会制度的变革，没有统一的国家政权作为后盾，其结果可能会走向失败。

1  国家统一为盟旗制度创设了稳定环境

清朝在蒙古地区能够在短短数十年的时间里全面推行盟旗制度，与当时国内的政治形势密切相关，当然国内政治形势也在很大程度上决定了盟旗制度的发展导向问题;盟旗制度的历史变迁也伴随着国际形势的变化，作为一种外在的表现方式对盟旗制度的发展起到了一定作用。国内国际形势变化对盟旗制度的相互作用是盟旗制度在近百年历史中不可忽视一个重要因素。但无论是什么因素，盟旗制度与国家统一密不可分，也是清政府在盟旗制度历史变迁中的出发点和落脚点。当国家实现统一之后，清政府推行蒙古盟旗制度便有了坚实的政治基础和前提条件，当国家出现政治危机，统一的政治局面受到破坏时，清政府对盟旗制度的改革变迁便以维护国家统一作为基本出发点。

2  国家统一为盟旗制度提供了坚实的民族基础

从1636年清朝正式成立的这一刻到清政府建立全国性政权起，这时的满蒙关系发生了根本性的转变，蒙古从后金的盟友变成了清朝的属臣，双方政治身份的变化实际上归根结底还是清朝实现全国统一的问题。蒙古社会政治核心留下的空白需要清政府加以填充，也即代之以自己的政治制度和秩序，清政府在实行盟旗制度的过程中维护国家的统一是首要前提。

3  国家统一保证了盟旗制度效果的最大化

从实现国家统一的角度出发，清政府在建立盟旗制度的过程中必然要考虑到到三个方面的因素:其一就是要重新恢复蒙古地区的社会秩序，建立起便于管理的行政组织;其二是制度的建设既能够促进蒙古族社会发展，同时又不与社会传统的产生大的冲突，使得传统得以延续;其三是蒙古地方组织是中央政府的一部分，清廷中央政府对蒙古地方享有主权和管辖权。

以上三方面的因素共同构成了盟旗制度与国家统一的基础。盟旗制度因俗而治，众建而分其势，军事与行政、司法一体化，事实上正是这种考虑的具体表现。从盟旗制度的设立效果来看，这确实达到了良治的政治目得，保持了国家的长期稳定和统一。

直到清朝后期，面对国内国际两方面的严峻形势，盟旗制度不仅没能够缓解日益严重的政治危机，而且它己经不能够顺应时代发展的需要，更在一定程度上对国家的稳定和持久统一产生了消极影响，清廷顺势而为对盟旗制度进行了改革变迁。实行全国统一的行省制度，从制度层面保障国家一体化格局，打击了敌对势力的分化;移民实边，从民族层面，巩固边防安全，推进全国全方位的互联互通，增强民族凝聚力;改革法律制度，从法制层面为国家统一提供有力的支持，实现蒙古地区与国家法制的整体近代化。

二、因俗而治是盟旗制度下处理民族关系的基本思路

1  因俗而治主要体现

（1）盟旗制度和内地行省制度的不同

清朝将全国分为本部和藩部。根据少数民族分布特点，藩部主要由他们这些民族构成。与行省制度不同，盟旗内部差别很大。首先是盟旗制度在行政权力运行方式上，理藩院作为中央政府最高的管理机构，享有完全立法权和终审权。其次是双方权力义务方面，盟旗制度按照因俗而治之原则，各扎萨克旗拥有很多的自治权，上层贵族被授予很高的官职爵位，在各个方面都被赋予很大的特殊权利。盟旗地区不须纳税，它的财政收支需要中央财政补贴保持平衡。

（2）内属蒙古与外藩蒙古的不同

在享有自治权方面，外藩蒙古主要以扎萨克旗的存在方式为主，两者之间不同程度地均享有一定的自治权，主要的区别体现在管制管理方面，作为外藩蒙古的扎萨克旗的身份就代表了官职，不须朝廷任命。在政治待遇方面，外藩蒙古扎萨克旗贵族政治待遇很高，规模较大、地位较高，能够有资格进贡朝见，而内属蒙古待遇不是很高，地位地下、规模较小，上层人士也没有资格进贡朝见。在人事管理方面外藩蒙古对各级官吏都有任免权，内属蒙古没有人事任免权，都需要经过皇帝和理藩院的过目授予。

（3）关于蒙古族宗教信仰的问题  

 蒙古族地区本来就有信仰藏传佛教的传统，建立盟旗制度以后，清廷从思想意识角度使其归附的考虑出发，循序渐进、因俗而治，对宗教政策进行了整顿。清廷对藏传佛教采取了引导和限制的政策。一方面尊重蒙古族信教自由，新建完善宗教活动服务基础设施，保护正常的信教活动，将宗教政策与国家治理联系在一起，保持原有政教合一传统，使得能够最大程度稳定这一区域政治局面;另一方面对这一区域藏传佛教加以管理与限制。“通常是阻止蒙古的世俗权力和宗教权力相结合”。清廷通过设置专门的宗教管理机构对宗教活动加以规范化管理，加强对蒙古族地区宗教立法活动，强化宗教活动监管力度。

2  坚持因俗而治的治理思路对处理民族关系的意义

清代蒙古盟旗制度是清政府处理民族关系，维护民族团结和促进民族融合的一项重要的民族政策。坚持因俗而治的原则，是蒙古盟旗制度在建立和改革变迁的过程始终贯彻的思想，它不仅是盟旗制度发展演变的指导方针，而且是盟旗制度的一个重要特征。它的成功之处在于能够尊重少数民族的传统习惯，在促进少数民族传统习惯得以延续的情况，也为边疆民族与内地一体化提供了可能。

笔者以为，坚持因俗而治是清政府灵活处理民族问题的体现，也是盟旗制度能够发挥重要作用关键所在。它是清代民族关系时代性和延续性的诊释，是国家政治统一性与多元化的集中体现，因俗而治的思想是清朝处理民族关系史上重要的历史经验和价值所在。

三、加强民族立法是保证盟旗制度发挥作用的有效途径

纵观整个清代，始终把加强民族立法，实现对蒙古地区的依法治理作为处理民族关系的一个重要原则，也是能够保证盟旗制度发挥其作用的有效途径。依法治理是盟旗制度的深刻内涵，也是清政府处理民族关系中成功的探索。

1  清代对民族立法的重视是盟旗制度发挥作用的基础

有清一代，清政府非常注重针对少数民族立法活动，在治理边疆中也善于运用法制手段处理各种纠纷，清廷始终认为依靠无力虽然能够暂时征服少数民族地区，但是要想使其彻底归附，从而实现长治久安，还需要以完善的法律手段来加以实现，这是任何因素都不能够取代的。清廷始终把加强民族立法，实现对蒙古地区的依法治理作为处理民族关系的一个重要原则。正是这样才对盟旗制度发挥作用提供了基础。

2  清代民族立法多元化是盟旗制度取得实效的条件

清代中国民族立法具有多元化的特征，这种多元化的特点其实是有多种因素造成的，蒙古盟旗制度立法过程中具有很明显的多元化的痕迹。清代蒙古则因独特的地理和人文环境而表现出更为突出的法的渊源的多元性与差异性。清代蒙古地区法律体系有三种性质具有差异的法律渊源构成:一是国家制定法，主要是以《大清律例》为核心的官方的法律规定;二为清廷认可的盟旗地区民族所信仰的藏传佛教法规范;三是蒙哈少数民族习惯法及其他法律规范。在盟旗制度的立法和司法实践中，国家制定法是有着最高的法律效力的，其他非官方性的法律规范主要用于盟旗地区基层的民事领域。

3  清代对少数民族立法的持续完善促进了民族法治发展

清廷对盟旗地区的立法实践活动是一以贯之的，对少数民族法律制度的完善从来没有中断过，因此清代盟旗立法具有很强的延续性。顺治初年，清朝与漠南蒙古诸部的关系发展迅速，为了稳定双方的联盟关系，提高了理藩院地位。雍正时期对漠南蒙古的立法加强了清廷对喀尔喀蒙古的管辖。乾隆初年将盟旗制度进一步推向了外蒙古地区，同时也完成了对《蒙古律》的增修，特别是蒙古各部的统一为建立起完善的对蒙立法提供了重要的条件，比较系统且全面的《蒙古律例》也在乾隆五十四年编纂完成了。

清朝后期关于《理藩院则例》调整蒙古族盟旗部分的法律规范进行了更加细化的完善。随着盟旗制度的历史变迁，为了更好地贯彻依法治蒙的原则，清廷于1847年修订了《钦定理藩部则例》，开启了对蒙古地区近代化的立法进程。加强民族立法的实践，促进了清代法制的不断完善，有力地推动了少数民族地区法制精神的传播与深入发展。