特困人员供养制度是我国特有的社会救助制度，与最低生活保障制度共同构成对困难人群的基本生活救助，满足其基本生存权利实现的目标。特困人员供养制度关注城乡“三无”孤老残幼等特殊社会成员的特殊需要，①为这些最脆弱、最困难的人员提供基本生活、医疗、照料服务等“兜底”保障。将所有符合条件的特困人员纳人救助供养范围，这既是社会公平正义的重要体现，也是共享发展成果理念的根本要求。

一、我国特困人员供养制度的历史演进   

作为具有悠久历史的文明古国，我国一直就有“敬老养老、扶残助孤的历史传统，远可追溯到夏、商两代‘养老恤民之说’，近可见证明清时期建立的起居养院、养济院、育婴堂等设施。历代遵循‘老有所终，壮有所用，幼有所长，鳄寡孤独、废疾者皆有所养’和‘老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼’的儒家思想，都采取过一些办法和措施对社会孤老残幼进行帮助。”②“特困人员”作为一个法律概念始见于2014年《社会救助暂行办法》，包括城乡无依无靠无劳动能力的“三无”孤老残幼人员。为“三无”孤老残幼人员提供救助一直是我国政府社会救助工作的重要内容，但却并未建立起专门统一的供养制度。

建国初期，由于频发的自然灾害和旧中国所遗留下的诸多问题，城乡出现了大量失业人口、游民、灾民以及无依无靠的孤老残幼人员。为恢复国民经济、安定社会秩序、解决人们基本生存问题，政府制定各种针对性救济政策，使大多数困难人群的吃饭、治病、安家、就业等问题获得了切实可靠的保障，摆脱了生存危机。而城乡无依无靠的孤老残幼由于缺乏劳动能力、没有生活来源，成为这一时期社会救助的主要对象。20世纪50年代后期，随着计划经济体制的确立，城乡二元体制的形成，对“三无”孤老残幼救助也分别从城市“三无”人员供养和农村五保供养两条路径展开。

在城市中，尽管国家财政十分紧张，仍对这些自救能力极弱的“三无”孤老残幼人员实施常规性的救济和福利服务。他们的社会福利和救助由国家包办，通过接管改造旧有的救济机构、增建新的福利设施和机构，收容安置城市“三无”人员，逐步形成了以“三无”孤老残幼为对象的救济和福利院供养制度。但受资金的限制，救济性福利机构不仅规模数量小，服务救助水平也不足，只能满足“三无”人员最低水平的社会保障。上世纪80年代以来，城市“三无”孤老残幼人员成为定期定量救济对象，除此之外，随着我国社会福利慈善不断发展，国家针对老年人、残疾人、未成年人等特殊人群先后制定了一些法律法规和政策，①其中虽然有涉及“三无”人员供养的内容，但由于缺乏对城市“三无”孤老残幼人员的专门制度设计，其保障的针对性并不突出。1999年国务院出台《城市居民最低生活保障条例》，将“三无”人员纳人其中，给予全额的最低生活保障待遇。总的来看，这种“社会救助与社会福利的交叉扶助，由于未设专门规定，无法切实有效的满足城市‘三无’人员供养工作的要求。”②    

在农村，我国建立起农村五保供养制度对特定困难群众的生活予以保障。按照经费来源，制度发展主要经过几个阶段:  

(一) 农村集体经济负担供养经费阶段    

上世纪50年中期，我国农村随着农业合作化运动开展走上集体化道路，农村“三无”孤老残幼主要依靠农村集体经济予以保障。1956年1月，在中共中央发布的《1956到1967年全国农业发展纲要(草案)》(也称《农业发展纲要四十条》，该纲要1960年由全国人大审议通过并公布)中提出在农村“实行‘五保”’，并要求“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳄寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动;在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们的生养死葬都有指靠”，这是我国第一次使用“五保”概念的官方文件。同年6月，全国人大通过公布的《高级农业生产合作社示范章程》第53条也明确，农业生产合作社对“缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、没有生活依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员”，要保证他们的吃、穿、柴火的供应、受教育(年幼者)和死后安葬(年老者)。又在第14条中规定，农业合作社要对这些完全丧失劳动能力的社员用公益金维持他们的生活。这两份文件确定了“五保”的规范性内涵，以吃、穿、烧、教育及安葬五个方面保障为内容的农村“五保”供养制度初步形成，并逐步成为我国农村社会保障体系中的重要组成部分，而享受这五项保障的对象被称为“五保户”。1958年《关于人民公社若干问题的决议》中提出“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(“五保户”)提供一个较好的生活场所”，这为各地修建敬老院，集中供养五保老人提供了依据。此后，1962年通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》要求“生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员”，用集体提留的公益金给予供给或补助。这一时期“尽管没有独立的政策文本，但关于农村集体经济组织建设的政策法令组成了五保供养制度的基本框架，确定了五保供养的对象和基本内容。”①    

(二) 以“村提留、乡统筹”为经费来源阶段  

 上世纪70年代末80年代初，在农村开始推行以家庭承包制为主的农村集体经济体制改革，人民公社制逐步瓦解，农村集体经济被家庭承包责任制替代。集体经济组织的分解削弱了其经济实力，而相应的制度保障却没有及时跟上，“五保”供养的经费来源出现问题，直接影响“五保”对象的基本生活水平。为解决农村特困群体供养经费，保障五保对象生活，1985年中共中央、国务院发布《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确提出供养五保户的费用，原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前，实行收取公共事业统筹费的办法解决。1991年，国务院又在颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定，村提留中的公益金或乡统筹费可以用于五保供养。为了健全农村的社会保障制度，规范农村五保供养工作，1994年1月，国务院以行政法规的形式颁布了《农村五保供养工作条例》，对包括供养对象、内容、形式、财产处理及监督管理等做出了规定，强调“五保”供养实行集中供养或分散供养，“供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支”。至此，农村“五保”供养工作开始走向法制化管理的轨道。同时，民政部门也对敬老院集中供养进行规范，逐步完善推进农村敬老院的建设管理和供养服务。②   

(三) 国家财政供养阶段   

随着农村经济体制改革的逐步深化和发展，为进一步减轻农民负担，规范农村的分配制度，保障农民利益，从1998年开始试点到2002年全面推开的农村税费制改革，取消了村提留或乡统筹经费的模式，“五保供养经费改由税收和财政转移中支出，但未建‘五保供养专项资金’，而是与村干部工资和办公费用捆绑支付，”③导致资金落实出现问题，农村五保供养制度面临新的困境。2004年我国开始减免农业税，为规范五保供养资金的来源，民政部等三部委联合发布了《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，要求加强资金管理，确保五保供养资金落实，强调了县乡财政转移支付的责任。明确免征、减征农业税及其附加后，五保供养资金列人县乡财政预算，各地要确保五保供养资金的落实，不得截留、挪用。

二、我国特困人员供养制度实施现状和存在问题   

特困人员供养制度与最低生活保障制度共同构成我国社会救助制度体系中最基本、最重要的生活救助制度，为最困难、最脆弱的群体提供基本生活保障，以谋求城乡“三无”人员生存权的实现。从上世纪五十年代开始，我国分别在城市和农村建立起城市“三无”人员供养制度以及农村“五保”供养制度，维护特困人群最低的生活水平。1997年，城市最低生活保障制度全面建立，将城市“三无”人员纳人城市低保保障范围;而在农村，则依照1994年颁布、2006年修订的《农村五保供养工作条例》对农村特困人员进行保障。为规范整合制度，统筹城乡供养机制，2014年《社会救助暂行办法》将农村五保供养制度和城市“三无”人员供养制度合并为特困人员供养制度。我国特困供养制度从差异到统一，从分散到合并，逐步实现保障特困人员基本生存权的目标。

    (一)制度实施现状及分析①

1.特困人员保障规模基本稳定，但集中供养比例较低   

从表1的数据可见，2006年《条例》颁布之后，我国官方开始对困难人员保障规模进行单独统计。农村五保供养的规模从2004年到2006年人数从228 .7万涨到503 .3万，涨幅达到120%;此后就一直小幅上涨，2010年达到556.3万之后，开始稳步回落到2016年的496.9万，稳定在500万左右，初步实现了应保尽保。其中，“在‘集中供养’和‘分散供养’之间有一个此消彼长的过程”，②前者从138万增长到162.3万，后者则从393.3万下降到354.4万。可见，尽管集中供养近年有所增长，但由于受传统观念和财政经费不足等因素影响，集中供养比例一直不高，“集中供养率不足1/3”无法有效实现制度设计初衷。③各级财政不断加大对特困人员供养资金的投人，从2008年的70.93亿元提高到2016年的228.9亿元，增长了223%。伴随财政资金投人的不断增加，农村五保供养的标准也同时提高。供养标准是特困人员享受救助的最低水平线，关系到他们的生存权利，按照规定，要根据“不得低于当地村民的平均生活水平”的原则来确定我国农村五保供养的标准，并应适时进行调整。从表2可见，截止2015年底，全国平均供养水平由2007年集中供养

三、我国特困人员供养制度展望

我国特困人员供养制度是对城乡“三无”人员供养制度理性思考的结果，《暂行办法》将其作为基本生活救助项目，为社会成员中生存能力最差、保障需求最高的人群提供规范的供养规则。在特困人员供养制度发展中，制度供给不断回应现实需求，从被动供养到主动供养的制度设计转变，强化了政府责任，明确特困人员权利保障的必然性。随着社会、经济发展步伐的加快，人们权利意识的加强，在公平、公正的制度理念下，为陷人生存困境的特困人员提供规范化、制度化的保障，正是制度不断完善调整的题中之意。

四、提高立法层次，统筹城乡特困人员供养制度 

特困人员供养制度基本功能就是让生活在最低生存线以下的最贫困、最脆弱的社会成员获得基本生活条件，实现生存权利。不断加强和完善制度供给，是特困人员克服困难、持续稳定的获得制度保障的重要前提。作为基本公共服务的特困人员供养制度，无论在制度支持力度、管理体制还是保障范围和标准等方面的城乡不均等现象，与权利的平等保障理念相违背，因此，“破除地域、身份差别所附着在公平分配上的利益藩篱不仅是一个观念问题更是一个制度问题”。①目前，我国特困人员供养制度从城乡各自运行开始逐步向城乡一体化方向发展。《暂行办法》为保障城乡社会成员享有公平统一的社会救助权，将城乡“三无”特困人员供养制度纳人社会救助体系，对城乡特困人员实行平等的社会保护。与此同时，户籍制度改革也加快推动了这个进程，而2016年《意见》和《特困人员认定办法》的出台，为特困人员制度城乡立法一体化奠定了规范基础。为更加有效的保障特困人员生存权利的实现，消除立法层次低、政策规定混杂不一等问题，从法律层面统筹规范特困人员供养，以法的权威性、强制性确保制度全面执行，进行特困人员供养统一立法势在必行。因此，在现有制度基础上，可由全国人大或全国人大常委会制定《特困人员供养法》，对特困人员供养的基本原则、供养对象、申请程序、供养内容、供养标准和形式、资金来源、供养服务机构管理等内容进行规定。另外，为保证制度的城乡统筹实施，还需要及时做好各项配套法规和政策的制定与落实，逐步构建起以《特困人员供养法》为核心的特困人员供养制度体系。