盯内会(自治会)是当代日本最重要的基层社区组织，日本社区的主要功能由盯内会(自治会)承担，日本城市社区治理模式的变迁主要体现为盯内会(自治会)的组织定位及功能的转变。按照日本盯内会(自治会)功能的演化，日本社区治理模式的历史变迁可以分为“社区统治、社区管理与社区治理三个阶段。”   

(一)日本社区统治阶段    

十九世纪末二十世纪初至20世纪40年代末，日本社区是政府主导型的管理模式，盯内会(自治会)的基本角色是辅助性的行政末端组织，社区没有自治权。日本近代历史上的明治维新带来了日本第一次城市化浪潮，盯内会作为城市地域居民组织应运而生。"1889年，日本明治政府出于加强国家统治的目的，实施了‘市制、盯村制法”奠定了近代日本地方管理制度的基础。”四可以说，“地方自治制度”和“市区盯村”体系形成是日本明治维新运动的重要历史成果。到20世纪30年代中期，日本在全国城市普遍建立了盯内会。1943年日本内务省对“市制、盯村制法”进行了修订，使其进一步规范化和法制化，使盯内会的存在具备了法律根据。这一时期日本盯内会的主要功能是协助中央与地方政府履行各项基层行政职能，上情下达，日本社区治理呈现出政府主导型与官办化的特点。    

(二)日本社区治理过渡阶段    

二战后联合国占领军接管了战败后的日本，从1947年至1952年是日本社区治理的特殊时期，这一时期虽然占领军下令取消盯内会的合法地位和名称，但实际上，日本盯内会改头换面继续以其他非正式的组织形态存在。不过，“这一时期的盯内会主要作用是配合和协助地方政府开展工作，已脱离了过去行政末端组织的角色与统治的成分，被禁时期的日本社区从统治阶段走向了管理阶段。”

二十世纪50年代至70年代，这一时期随着日本经济高度工业化的发展，日本的生活方式与社会结构也相应地发生了很大变化。为了促进经济与社会协调发展，日本政府适时调整城市基层管理机制，改变了把盯内会(自治会)仅作为行政管理工具的旧思维，“提倡居民作为主体参与社区建设，力图赋予盯内会(自治会)更多的自主权和自治功能。同时，日本政府为了营造能够满足居民所期望的邻里生活的基层社会，于1971-1973年制定了“示范社区”政策对认定的“示范社区”进行软硬件条件的完善，并发挥其示范作用。这一时期盯内会(自治会)既发挥着协助政府实施行政管理的功能，又起着居民自治的功能。但是盯内会并未成为真正意义上的自治组织，日本社区治理可以说处于从管理阶段走向治理的过渡时期。    

(三)日本社区治理成熟时期    

二十世纪八十年代后，日本政府制定了一系列社区政策，1983- 1985年制定了“社区推进地区政策”作为对七十年代初“示范社区”政策的补充，通过对示范社区之外的社区提供财政与信息支持等促进社区的软硬件条件完善。1990- 1992年日本政府又制定了“社区活动活跃地区认定政策”，通过举办传统文化活动及运动项目提升社区居民的认同感。更重要的是，在国内外环境的影响下，日本的市民团体与志愿者活动发展迅速;同时，面对工业化与城市化发展给日本社会发展带来的新问题，日本政府也适时对盯内会(自治会)的角色与功能进行重新界定，推进权力下放与地方自治，1991年日本国会修改了《地方自治法》，将盯内会(自治会)作为“地缘群体”写进了该法的附则中，正式确立了盯内会(自治会)民事主体的法律地位。2000年日本开始实施地方分权法，促使盯内会(自治会)真正变成代表居民自身愿望与诉求的自治组织。    

日本社区治理走向成熟不仅体现在盯内会(自治会)自治角色的确立，还表现为基层多元主体合作治理格局的形成。而这与20世纪90年代后日本兴起的“新公共性”理念，以及日本政府采取的“协动政策”密切相关。新公共性立足于公众基础上的多元参与，“协动”则强调民间组织与政府的合作伙伴关系。同时，二者之间也存在着密切的联系，协动是日本新公共性的最主要特点与“新公共”构建的核心要素。与此同时，2012年日本中央政府还实施了八项“新公共”政策，日本地方政府则相应地实施了“协动”政策，“协动”政策不仅促使NPO、地方自治体以及作为受益者的市民等政策利益主体发生了积极的变化，“协动”政策还进一步完善了日本的地方自治制度，推动了日本以“市民主权型自治体”为导向的地方自治制度构建。这一时期，日本社区中基层政府、盯内会(自治会)与社区内各种市民社团相互合作，基层政府主要起规划、指导与监督的作用，盯内会(自治会肤表并领导社区居民治理社区公共事务，社区内由居民组成的社区内组织如儿童会、妇人会、老人会、家长会等则发挥协助、支援盯内会(自治会)的作用。总起来看，这一时期日本社区治理逐渐形成了基层政府、盯内会(自治会)、社区内外非营利组织与社区居民合作共治的格局，标志着日本社区从管理走向了治理新阶段。    

从总体上来看，日本社区治理模式经历了统治阶段、管理阶段和治理阶段(如表1所示)，在社区治理模式的转变过程中社区治理理念、社区治理主体、权力运行逻辑和治理结构也经历了相应的变化，使日本社区治理日臻成熟。