公私合作模式下，由于行政活动中相关的专业知识大量增加，引发的争议也会涉及大量的专业知识和术语。这不仅对法官的法律(学)专业知识要求更高，而且对法官的其他方面的知识要求也更高。法官需要理解案件的具体性质和争议焦点，仅仅拥有传统的法律(学)知识往往是不够的，还需要具备相应的管理学、经济学、自然科学等方面的知识。实际上，对法官知识的要求在整个诉讼过程中都存在，不仅仅存在于争议的审理阶段。但由于争议的审理阶段需要双方的举证质证，需要专业的鉴定，法官要面对的载有各种不同知识的证据和文件数量急邃增加，所以专业知识医乏的问题在审理阶段表现的最明显。

在我国，审理行政案件的法官与审理其他性质案件的法官的准入方式相同，都是在通过统一的国家司法考试后，再通过公务员招录程序进入。这种准入只对其基础的法律(学)知识提出要求，再加上少量的自然科学和社会科学的基础知识。但是，这种知识的储备在当今分工细化的社会难以满足审判的需要。如果说非法官职业群体涉猎不同的学科领域纯属兴趣和爱好的话，而法官职业群体对不同专业知识的学习则是该职业的特殊要求。因为法官所面对的纠纷类型各式各样，并且涉及社会生活的各个领域和不同的行业，作为纠纷的裁判者，如果法官不知晓(并非精通)相关领域和行业的知识和术语，何以做出公正合理的裁判。

公私合作模式下，政府和私主体之间一般通过契约等方式确定双方的权利和义务。公私主体间的合作契约不像民间个人订立的契约那样，契约中的主体、内容和目的都较简单明确。公私合作契约涉及的事项往往是复杂的、技术性非常强的，因此合同的细节较多并涉及自然科学等方面的内容。如，在政府和私主体的污水处理合同中，不仅需要规定合同主体、目的、履行方式等传统的内容，还需要对污水处理的标准、密闭性、稳定性等专业问题作出约定。当在关于专业知识的层面的事务发生争议，法官需要面对的就不仅是简单的责任的判断，还需要面对繁杂和细小专业知识，这对于审判人员的智识而绝对是一个不小的挑战。‘尤其是在举证和质证环节，如果不了解相关的专业知识，那么对证据的证明力、各个证据间的关联性等均难以获得精确的理解，对证据的合法性、客观性和关联性的判断可能出现不准确的情况，更难以证最终裁决的公正性。

2  规则适用范围过窄

行政诉讼是法律适用的一个动态过程:从法院对案件的受理、对行政行为合法性的审查、各种救济方式的确定，直到行政裁判的执行，处处涉及对法律的解释和论证。行政诉讼的实践，就是法律适用的实践。2由此可知，法院寻找规则的过程并不仅限于审理阶段，法院在起诉、受案阶段也需寻找规则来判定是否符合起诉条件、是否受理。但在审判阶段，法官需要分析争议的性质，在行政法规范体系中寻找适用的规则，合理分配责任，做出公正的裁决，完满解决争议。规则的寻找恰当与否，不仅关系到争议解决的程度，因为若规则的适用过于牵强，裁判对当事人的公信力将降低;而且关系到法院能否保持正确立场，比如有法官因为直接适用法律来否定地方性法规而被免职‘3。随着行政事务逐渐增多，政府的财政压力变大，行政效率下降，政府增加与私主体之间的合作，通过委托、合同外包和特许等方式将行政事务部分转移给私主体。行政事务涉及的领域多范围广，难以通过法律法规进行全面规定，事无巨细地进行规定给立法者带来巨大立法压力的同时也不宜公私合作的运用，法律法规更宜做出原则性和指导性的规定。同时，公私主体合作的事务需要运用一些非正式性行政手段，往往不宜通过高层级法规范进行正面的明文规定。因此，政府与私主体间的公私合作往往会缺少法规范的正面规定，或者进行正面规定的法规范的层级较低。当公私合作引起的争议起诉至法院时，法院审理争议当如何适用规范则面临着困境。

一方面，当争议所涉及的事项缺少法规范的正面的明文规定，法院该如何适用规则?在英美法系国家，公私法不作严格区分，无论是基于公法契约还是私法契约产生的争议，都一律由普通法院管辖，适用普通法规范。但是在具有公共性质的政府合同中，政府机关双重身份地位的特性，在完全适用普通法上关于私人合同的规则时遇到了很多的困难。英国法院判例承认行政机关在行政合同中的“公共利益特权”，但要求这种特权必须理性运用。4因此，在英美法系国家，一般情况以普通法的规则、原则和精神作为裁判依据，特殊情形下才适用公法性质的规则。在大陆法系国家，对公法和私法有严格区分，公法契约具有权力因素，公法契约争议由专门的行政法院管辖，适用公法规范;私法契约争议则由普通法院管辖，适用私法规范。我国承继大陆法系传统，区分公法和私法，因此行政契约争议一般适用公法规范。当行政契约争议无法在公法规范体系中找到适的依据时，法院一般不能适用民事法律规范等私法规则。然而，在行诉法修订后颁布的行诉法司法解释中，对审理行政争议时适用民事法律规范给予了肯定，其中第十四条规定，法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，法院在审理行政契约争议时，若无法在公法规范体系中找到依据，便能够以民事法律规范作为审理依据。但是，非公即私的规则适用标准是否适合公私属性交融的行政合同依然存有疑问。根据民事法律规范对行政机关的行为是否合约进行判断是合适的，那么运用民事法律规范对行政机关其他性质的行为是否合法进行判断是否依然合适?因此，即使在行政审判中能够适用私法规范，也可能会对这种包含权力性的契约纠纷产生排异反应。如有学者所说，行政契约纠纷的解决机制上决不是民商法和行政法的简单拼加。‘因此，法院的审理公私合作争议时，不仅会遇到能否适用私法规范的问题，而且会遇到适用单纯的公法规范或私法规范能否适应这种公私属性交融的行为产生的争议的问题。

另一方面，当争议所涉及的事项有法规范的正面的明文的规定，但法规范的层级较低时，法院能否援引层级较低的规范?《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。由此可知，法院在审理行政案件时，必须引用明确的规范作为裁判的依据，不能怠惰地逃避适用规则。而且，审理案件作出裁判，主要以法律、法规作为依据，自治地方可以依据自治条例和单行条例。一般而言，规章只能作为审判的参照。从《行政诉讼法》的立法本意来看，《行政诉讼法》中“参照规章”的规定，是对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。然而，根据法律优先原则，制定的规章不能违背上位法的规定，因此规章违背上位的法律、行政法规的情形当属无效的，法院自然不能援引和参照。实际上，主要的问题在于当规章与层级更高的法律、法规没有冲突时，且上位法并未作出规定，法院该如何处理。法院能否直接援引规章进行裁判呢?若法院援引规章进行裁判，那么则违反了((行政诉讼法》第六十三条规定。同时，《中华人民共和国立法法》第八十二条规定，地方政府规章可以就下列事项作出规定…(二)属于本行政区域具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。因此，政府因经济发展需要、财政压力、事务繁杂等原因需开展公私合作，可以通过制定地方政府规章来提供依据，进而规范公私合作中的行为。公私合作的正面依据将逐渐以规章或地方法规等低层级的规范为主。但规章却无法作为行政诉讼审判的依据，仅仅只能参照。因此，行政诉讼制度对于法院适用规则的限制将不利于解决公私合作模式下的行政争议。

3  举证责任分配不均

行政诉讼举证责任是指由法律预先规定，在行政案件的真实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据，如提供不出证明相应事实情况的证据则承担败诉风险及不利后果的制度。‘举证责任不同于证明责任，证明责任是为弄清争议的全貌而做出的努力，包括法院也有责任，而举证责任是仅是争议双方为证明自身请求成立或对方请求不成立而做出的努力，法院没有责任，不能主动承担只能被动帮扶。因此，举证责任需要在争议双方间进行分配，当争议全貌无法全部清晰“还原”时，举证责任的分配往往决定了诉讼的最终结果。行政诉讼举证责任不同于民事诉讼的“谁主张，谁举证”的做法，实行举证责任倒置，由行政主体承担主要的举证责任。关于行政诉讼的举证责任，行政诉讼法第三十四条规定，被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提出做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。原告也并非不需承担举证责任，根据学者的划分，举证责任分为推进责任和说服责任两种类型，行政诉讼原告往往需要承担其中的推进责任，而被告一般承担说服责任。推进责任，是指证明具备起诉条件，有明确诉讼请求，从而开启诉讼程序的责任。也就是说，相对人只负责提起诉讼的功能，他一旦将行政诉讼程序启动，便退居二线，将审查行政行为合法性的任务交给了法院，由司法权来对抗行政权。在传统的行政模式下，由行政主体承担大部分举证责任，即推进责任。行政主体对争议行为的合法性、合理性以及依据进行举证，是考虑到保护行政相对人的诉权、发挥行政主体的举证优势、促进依法行政等问题。

在传统行政模式下，行政主体做出行政行为无需经过行政相对人的同意，无需与其沟通协商，凭借优益权自行做出行政行为。行政主体对于争议行为的事实、依据都清楚清晰。行政相对人的权利受到行政行为侵害时，其只能见到做出后的行政行为，对于基于何种事实和依据都难以知晓(或者尽管知晓事实和依据，但是缺乏法律知识和执法经验的私人对其中的关联常常难以正确理解)。此种情况下，让行政相对人对其主张进行举证，实在是勉为其难。公私合作模式下，行政主体和私主体之间的关系口趋平等化，以合意为基础的行政契约等手段在行政管理中的运用逐渐增多，行政主体和私人在合同的订立、变更、解除、履行等方面均是通过协商沟通而达成的。从而私主体对行政行为的参与程度大大增强，对行政行为是基于何种事实和依据以及两者之间如何关联均能够事先知晓。而且在技术领域的合作中，私主体较行政主体有更大的知识优势，私主体对于某些事实的了解更加详细和清楚。此时，行政诉讼制度如果继续以举证责任倒置为原则，由行政主体来针对行政行为的合法性、合理性以及依据来举证，否则承担不利后果的做法，则不利于行政主体的新型行政中的角色，对行政主体过于严格和苛刻。因此，我国行政诉讼制度目前对于公私合作的背景下争议双方举证责任的分配存在不均衡的问题，可能导致不合理的情形‘。在行政诉讼中，采取民事诉讼的“谁主张，谁举证”的做法不利于解决权力型、干预型等传统行政方式导致的争议，但一味地将举证责任加于行政主体也会导致不利于解决非权力性、给付型的行政方式导致的争议。