“提高监督能力，而不是管制程度”

国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》，明确提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区。对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度。

这两个区域目前都属于上海自由贸易试验区保税区片区。洋山港是全球最大的集装箱码头，2016年集装箱吞吐量达1566万标箱；浦东机场在全球空港排名中位列第三，2016年货运量达到344万吨。这种“海港+空港”的组合，是目前国际上自由贸易港的一种主流布局。

自由贸易港，在中国内地的开放区域中，还是一个空白区。但在境外，香港、新加坡都以自由港而闻名，是全球经济中开放度最高的区域。

从香港和新加坡经验看，自由贸易港最基本的功能，是要实现贸易自由。通过离岸贸易和转口贸易，在生产国和消费国之间建立第三方的角色，并借用第三方的土地完成加工制造存储销售运输等行为。而在监管方式上，实行“一线放开，二线管住”，也就是“海关后撤”到二线，自由港内部成为“境内关外”。

事实上，这也是自由贸易港和自贸区、保税区的最大区别。

“根据京都公约，自由贸易港概念最核心的，是实现免于惯常的海关监管，最大程度方便货物贸易的进出。”上海国际航运研究中心港口研究室主任赵楠对《中国新闻周刊》表示。

以香港为例，香港对进出口贸易基本上没有管制，不存在关税壁垒和非关税壁垒，凡符合惯例的贸易行为均畅通无阻。除了酒类、烟草等少数商品外，一般进口货物无须缴付关税或其他进口税(如增值税、消费税等)。香港办理进出口贸易手续简便，一般货物进出境无需事先申请，只需在进出境后14天内向香港海关提供报关表即可。

而按照目前内地的监管框架，所有进入保税区的货物都要申报，而在自由贸易港模式下，主要借助货物风险分类、企业信用分级等手段，针对重点风险事项建立有效的监管体制、机制。

“在自由港区范围内，常规性海关监管撤到二线，实现安全高效管住，对于普通货物、不涉及安全问题的货物，只有涉及进出口业务时，才存在报关环节，如果不涉及出口环节，单纯的国际中转，可免于惯常海关监管。”赵楠解释，保税区只是实现出口退税、进口保税的功能，但实际仍属于特殊海关监管区。比如，在原来的自贸区、保税区，集装箱需要做拆拼作业，把箱子打开，进行拼箱，需要跟海关报备，甚至在海关监管下完成相应操作，“如果在自由港，进行拆拼箱作业，只需要记录发生的作业状态、物流状态，不需要海关的报备、审核、监管。”

“自由贸易港区和现在综合保税区最大的区别在于一线管理的方式不同，至于‘怎么管’，现在还在和国家相关部门研究。” 2017年4月1日，上海市发改委副主任朱民曾在上海市政府新闻发布会上表示。

由于上海自由港的具体方案还未落定，放开和监管的细节都无从得知。不过，一个可以拿来参照的思路是，上海出入境检验检疫局浦江局局长、党组书记谢秋慧在去年10月发表文章表示，未来在“放得开”上，探索实现一线无条件准入、登记式备案、区内免证免审；引入市场机制，实施第三方采信乃至多方采信；采用合格假定、非侵入式监控等理念。在“管得住”上，应用风险管理理论和技术，在大数据分析的基础上确定负面清单和重点监管对象，精准高效地守住底线。

“在自贸试验区的几年探索中，一线放开已经做了不少，但二线管住强调的不多。”商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明对《中国新闻周刊》表示，他曾参与过自贸区调研发现，有的地方，快递小哥要送个盒饭，都不让进去，“要么就是管不住，要么就是管得过死。”

在他看来，与自贸区相比，自由贸易港的监管力度应该更大，因为开放力度更大了，“需要分类监管，也要通过信息化，求得监管的严格和效率之间的匹配。二线监管应该更精准，有针对性，尽量减少对资源配置的误伤。”