自贸区改革面临“两难”

在去年中共十九大会议召开期间，时任中共中央政治局委员、上海市委书记韩正有一个清晰的总结，自贸区建设，上海分了三步走：2013年9月上海自贸区挂牌，为1.0版；2015年中央批准深化自贸试验区方案，是2.0版；2017年5月，中央深改组正式批准全面深化上海自贸试验区改革开放方案，是3.0版。

上海自贸区，分步探索、逐步深化的特征非常明显。

2017年3月，在国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》里，最新目标是“对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区，全面深化自贸试验区改革开放”。

由于没有特殊的“税收优惠”和资金支持，从第一个上海自贸区设立后，自贸区的探索一直强调制度创新，是“制度创新高地，不是政策洼地”。

上海市发改委副主任朱民曾在一次讲话中表示，上海自贸区产生了对全国具有示范意义的“四大发明”。

“第一是在政府职能转变方面，从事前审批制变为事中事后监管为主；第二是以负面清单为核心的投资管理制度和外商准入前国民待遇；第三是贸易便利化改革，主要是货物贸易便利化，实现了单一窗口的管理模式，使通关成本进一步降低；第四是金融开放方面，最重要的成绩是成功尝试了FT账户(自由贸易账户)。”陈波对《中国新闻周刊》分析，自贸区设立4年来，总体改革目标，是建立一个现代化、开放型的市场营商环境，最终能够在全球范围内形成新的竞争力。

实际上，这四项主要制度创新，也成为了全国11个自贸区建设的基本框架。

不过，一些掣肘仍然存在。

商务部国际贸易经济合作研究院院长顾学明在中共十九大后撰文，分析了一些当前自贸区探索的短板：“在一些重点领域和关键环节上还需要进一步深化改革，海关、出入境等口岸管理机构的监督方式还需要推进，投融资便利化、资本项目可兑换等金融制度还需要新突破，特别是自贸试验区改革自主权还面临多项掣肘。”

“为什么在有了自贸区的前提下，还要搞自由港呢？”陈波认为，自贸区在货物贸易便利化方面取得了很多新进展，但在服务贸易方面，还有很多没落实的地方。

尤其是金融改革，可圈可点之处不够多，“除了FT账户，也就是融资租赁、内保外贷以及上海自贸区里的外资企业资金池之外，能够算得上的不多。”陈波认为，金融改革步伐不够快的原因可以理解，自贸区政策需要在短期内可复制和可推广，同时也要防范开放双刃剑带来的负面效应，而潜在风险主要集中在金融领域，“我们处在一个两难的阶段，如果要改革就必须得承担风险，但是因为有风险，所以对改革本身增加了很多约束，使得改革的步伐变慢。但同时，国家又要参与全球化的竞争，参与全球资源要素的竞争。”

两难情况下，应该怎么办？在陈波看来，应该把两个任务分开推进，“自贸区，继续按照开放型大国的要求，在可复制可推广的政策改革方面，进行先行先试。而自由贸易港，直接对标全球最开放经济体的要求，参与全球资源配置和要素竞争。”

如果“二线”能够高效管住，那么“一线”就可以更大胆、更高水平的开放。在这样的背景下，在上海自贸区范围内，再划出一定区域，建设自由贸易港的方案呼之欲出。