《意见》全文尚未发布，也并未明确指出当前油气体制存在的主要问题。但是，在中央财经领导小组第六次会议及以后出台的能源规划、战略都对能源包括油气领域在体制机制方面存在的矛盾和问题进行了归纳总结。可见，对于油气体制存在的问题各界早有共识，但诸多问题由来已久，原因复杂，历史和现实、政府和企业、国有和民营、国内和国际等多种因素和矛盾都交织在油气行业中，使其成为中国最复杂的领域和历次改革最难啃的骨头。
　　（一）行业垄断
　　中国虽已建立起比较完整的油气工业体系，市场规模也在不断扩大，但是油气市场开放程度明显滞后于经济发展水平和国内外油气行业发展速度，垄断程度长期居高不下。1998年两大石油集团的成立以及随后出台的“38号文”和“72号文”奠定了延续至今的油气市场格局，其特征是以国有石油公司为主、外资和民营企业作为补充，部分管理职能由政府转移到国有企业，政府控制企业、企业高度依赖政府。近20年来，在国家政策的强力支持和保护下，国有石油公司不断加强对国内油气资源、基础设施和主要销售渠道的控制，优势地位不断强化。
　　纵观中国油气产业链上中下游各环节，越靠近上游，垄断程度越高。上游勘探开发领域，中石油、中石化、中海油和延长石油分别享有陆上和海上石油勘查、开采的专营权，已完成约80%陆海沉积盆地面积的区块登记，并通过关联交易强化在工程技术服务、工程建设、装备制造等领域的优势；油气贸易环节，目前有中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集团5家具有国营原油贸易资质和40多家具有非国营贸易资质的企业，原油非国营贸易进口量实行配额管理，由商务部每年制定和分配；管道运输环节，长输油气管网、接收站等基础设施具有自然垄断属性，国有石油公司通过上下游一体化实质上控制。中国陆上油气管道总里程已超过12万公里（原油管道约2.3万公里，成品油管道约2.1万公里，天然气管道约7.6万公里），其中央企10.4万公里，约占86%；已建成运营LNG接收站17座，其中央企控制16座。炼油、批发和零售领域，全国炼油能力约7.5亿吨/年，其中三桶油约占65%；拥有成品油批发经营资质的企业370多家，中石油、中石化、中海油、中化、中航油直属或控股企业占比约22%；全国加油站数量约9.7万座，其中中石油（2.09万座）、中石化（3.06万座）占比约53%。下游的开放程度比上游高，但国有企业控制大部分油气资源和进出口配额，民营油气企业的发展空间一直受到挤压。