汞及其化合物因具有生物毒性、生物累积性、持久性、长距离传输性等特征，已成为中国乃至全球的优先控制污染物。2013年10月份《关于汞的水误公约》在日本签署，我国是首批签约国之一。我国是汞的生产、使用和排放大国，汞生产量和使用量均占全球生产量和使用量的60%左右，面临较大的履约压力。

含汞废物是汞及其化学物存在的重要形态之一，汞的生产、使用、处置以及排放都会造成含汞废物的产生，我国是汞使用大国，同时必然也是含汞废物产生大国。因此，加强含汞废物政策研究，促进含汞废物管理，对于国内汞污染控制和汞公约履约都有重要意义。

1 汞公约管控要求

汞公约在第十一条中对含汞废物管理要求做了专门的规定。

1.1 含汞废物的定义

《关于汞的水误公约》中第十一条定义含汞废物是指汞或汞化合物含量超过相关阂值，按照本国法律或者公约规定予以处置、准备予以处置或者必须予以处置的物质或物品。

(1)由汞或汞化合物构成。

(2)含有汞或者汞的化合物。

(3)受到汞或者汞的化合物污染。

从定义可以看出，汞废物来源有各种形式，具体取决于上游汞的使用:(1)用汞工业过程从生产工艺到污染控制操作均会产生汞废物，如，泥渣和废催化剂。(2)添汞产品废弃后会成为废物，如果添汞产品无法合法销售或者因消费者喜好而缺乏市场时，那么也会变成含汞废物。(3)污染场地的清理也可能产生汞废物，如，处理残渣和被污染的土壤a (4)最后，当汞和汞化合物作为一种环境危害物质被处理而不是作为资源用于允许使用的用途时，也会变成一种废物。

公约还明确指出含汞废物不包括除原生汞矿开采之外，由其他采矿活动产生的地表土、废石、砰石和尾矿。除非这些采矿活动产生的地表土、废石、砰石和尾矿汞含量超过缔约国大会界定的阂值。

需要注意的是汞公约没有就相关阂值做出明确规定，而是交由缔约国大会遵循《巴塞尔公约》予以界定。在《关于汞的水误公约》中，并未规定确定这些阂值的最终日期。但是，政府间谈判委员会(工NC)负责确定这些阂值，以便缔约国大会考虑将此阂值作为资源允许使用的界限。

1.2 含汞废物的管控要求

公约对含汞废物管理提出的要求概括起来主要有以下几点。

(1)采取措施环境无害化管理。

①缔约方应构建含汞废物管理规定与方案。

②以环境无害化的方式收集、运输和储存。

③以环境无害化的方式处置废物。

(2)特定条件下的回收、再循环、再生或直接再使用。

(3)不得违反国际规则进行跨界运输。

(4)提高汞废物环境无害化管理能力。

从公约文本可以看出，第十一条的核心问题是含汞废物的环境无害化管理及控制汞废物越境转移。整体来讲，公约对于含汞废物管控要求比较宽泛，没有提出有明确约束力的管控措施，仅仅是要求对含汞废物进行环境无害化的处理。但是需要注意的是，公约授权委托缔约国大会制定环境无害化管理的附加要求，这些附加要求如被缔约方大会通过将作为《关于汞的水误公约》的一个附录执行。因此，含汞废物管理后续存在加严的可能。

2 我国含汞废物管理现状

2.1 我国含汞废物管理政策现状

我国含汞废物管理的主要政策如表1所示，我国没有专门针对含汞废物制定政策法规，含汞废物的管理主要法律依据是《固体法》，在管理上已将含汞废物列入《危险废物名录》。含汞废物的回收、处理处置、运输、贮存和排放管理等需执行有关危险废物的管理规定，如，《危险废物转移联单管理办法》《危险废物经营许可证管理办法》等。

由于没有实现废物的分类收集，在实际的含汞废物管理中，居民使用后废弃的含汞荧光灯管、温度计、血压计等含汞废物实际进入了生活垃圾进行了填埋或者焚烧处理，对环境造成了一定的潜在风险。

2.2 我国含汞废物产生现状

含汞废物来源众多，涉及基础化学原料制造、贵金属矿采选、天然原油和天然气开采、合成材料制造、电池制造、照明器具制造等行业，其中重点含汞废物主要包括废汞触媒、含汞废渣、废弃荧光灯等。基于含汞废物种类繁多，涉及多个相关行业，且汞等重金属成分复杂、污染特征明显，而且污染严重，环境风险巨大。

2.2.1 废汞触媒

废汞触媒来源于我国最大的用汞行业—电石法聚氯乙烯生产，该行业用汞量占国内总用汞量的60%左右。按照文献给出的万吨产品产污系数20和我国2014年PVC产量1 629万t计算，来自PVC行业的含汞废物总量为2.6万t，其中废氯化汞触媒量占大多数，按70%计算，废汞触媒量约为1.8万t。随着我国聚氯乙烯行业的进一步发展，氯化汞触媒的用量将进一步增大，废汞触媒的产生量也将随之增加。在废汞触媒回收处置过程中，污染特征不明，环境风险还没有引起高度重视，环境风险控制技术还处于初始阶段。

2.2.2 含汞废渣

含汞废渣主要包括汞矿采选冶废渣和其他金属冶炼废渣两类。汞矿采选废渣包括采矿剥离废石、手选废石、选矿尾矿等，这些废渣多数堆存于尾矿库中，但没有得到妥善的处置，其所含的汞在地表风化和降雨淋滤的作用下，仍不断地向周围环境释放汞，严重污染环境。冶炼废渣主要包括原生矿汞冶炼排放的冶炼渣，锌、铅、铜、锑冶炼排放的收尘含汞渣、酸泥、工业废水处理污泥及浸出渣;含汞冶炼废渣中汞含量较高的渣为汞臭、铅锌冶炼酸泥及工业废水处理污泥等。其含汞量因渣来源不同及使用原料含汞量不同而有较大差别，其中汞臭中汞含量可高达60%以上，铅、锌冶炼酸泥含汞量约为0.5%一1.0%，而铜冶炼酸泥(铅滤饼)中汞含量约为0.01%一0.05%，工业废水处理污泥中汞含量约为0.02%-0.1%。含汞冶炼废渣均属于危险废物，处置不当将对环境造成严重污染。由于历史的原因，我国陕西南部地区、贵州、湖南部分地区堆积大量的汞冶炼渣，这些废渣不但含有汞，还含有砷、福等其他重金属污染物，通过扬尘、降雨淋滤等方式污染环境。

2.2.3 废弃荧光灯

废弃荧光灯也是目前环境主要汞污染来源之一。国家推广节能灯高达2亿只。但我国在节能灯无害处理方面还是空白，破碎的节能灯随生活垃圾被送到填埋场填埋。目前，我国报废的含汞照明电器折合40 W标准荧光灯达10亿只，按照每只荧光灯汞含量10 mg计算，如果处置不当而释放到环境中的汞量可达10 t以上。由于废弃荧光灯没有单独收集，很多时候混入了生活垃圾，在农村地区甚至随意丢弃，严重威胁民众生活的环境。

3 履约差距分析

汞公约虽然没有对含汞废物提出明确的履约目标，但是从公约对含汞废物全过程管理和环境无害化处置要求出发，我国目前含汞废物管理差距主要有以下几个方面。

3.1 含汞废物的回收政策、法规和管理体系未建立

缺少针对废荧光灯管等含汞废物回收的政策和法规，相关法规中未明确针对生产者和消费者的责任延伸制度，对于含汞废物的回收也缺少财税优惠政策和财政补贴政策。

3.2 含汞废物的回收体系不健全

我国对含汞废物的回收还处于半自发的状态，尚没有建立起政府、生产企业、专业回收公司、社区一体化的含汞废物回收体系，对于大众消费的添汞产品形成的含汞废物回收基本属于空白状态，尤其是农村或者社区源的废添汞产品，如，废含汞电池、废荧光灯管大部分和生活垃圾混在一起。

3.3 汞污染防治的宣传与教育力度薄弱

我国含汞废物种类繁多，环境管理部门对含汞废物了解不够深入，执法监管能力薄弱，公众意识也较为淡薄，大部分居民缺乏主动回收和风险防护意识。丞待提高政府、企业和公众的汞污染及风险防控意识。

3.4 含汞废物履约政策建议

针对目前存在的问题和差距，提出如下含汞废物履约的政策建议。

(1加强含汞废物的回收与处置的政策、法规和管理体系建设。

(2)逐步建立起含汞废物回收体系，逐步实现含汞废物的有效回收与安全处置。

(3)加强汞污染防治的宣传与教育，提高政府、企业和公众的汞污染及风险防控意识。

(4)继续加强履约谈判技术支持，针对含汞废物阂值以及环境无害化处理的附加要求等开展专题研究，为后续履约谈判提供有力技术支持。