1.明晰农民的土地所有权

集体所有权模糊是我国农村土地制度的固有缺陷，农民是集体土地的共同所有者，但是，并不清楚个人的产权份额。在农民务农和进城农民的归属仍在农村的情况下，土地的集体所有权模糊相对不重要，农民更看重对土地的实际占有和使用。然而，在农业转移人口市民化背景下，农民市民化面临如何处置自己在集体土地以及其他集体财产中的个人部份，集体所有权模糊的问题凸显出来。赋予农民退出权，必须明晰所有权;否则，退出权不可操作。

首先，明晰所有权主体，就是搞清楚哪些人拥有农村集体土地的财产权利。我国农村土地属于一个集体的全体成员共同所有，农民对集体土地的权利是一种“成员权”。因此，明晰农村集体土地所有权主体，客观依据是拥有农村集体经济组织的成员身份。

其次，明晰所有权客体，就是量化农民在集体土地所有权中的个人份额。由于农民对集体土地的权利是一种“成员权”，农村集体土地的承包方法基本是按人平均承包，每个家庭根据人口数量平均承包土地，每个家庭承包土地的边界清晰，可度量，具有排他性。近年来，为了稳定农村土地承包关系，保护农民土地权利，农村普遍开展了土地承包经营确权登记颁证工作。量化农民对集体土地所有权的个人份额，可以在农村土地承包经营确权的基础上进行，按照承包的土地数量，量化农民对集体土地所有权的个人份额。这可能是一个简单而有效的办法，也使农村土地制度深化改革的工作连续和衔接。

按照农民家庭承包土地数量来量化农民对集体土地的所有权，适用于大多数集体成员拥有承包地的农村;而对于因为种种原因，较多集体成员没有分配承包地的农村，则剥夺没有承包地农民对集体土地的财产权利。因此，要考虑其他能够体现权利平等的办法。例如，按照集体经济组织全体成员，对全部土地进行平均量化，明晰每个成员的个人份额，实现公平。

2.制定退出权行使规则

产权界定赋予权利，包括制定权利的行使规则。制定退出权行使规则，目的不是阻挠农民行使退出权，而是规范农民的退出行为，保护农民土地权益。要点是:

(1)农民行使退出权的动机是市民化。农民在什么情况下可以行使退出权?农民不是在任何情况下都可以行使退出权，唯有市民化时才能够行使。这一规定可以防止农民因为眼前或短期利益行使退出权，也可以防止政府以其他名义迫使农民行使退出权。

(2)农民行使退出权必须自愿。赋予农民退出权，目的是有利于农业转移人口市民化，而不是迫使农民市民化。坚持农民行使退出权自愿，可以防止农民“被市民化”，防止农民的土地权利被侵害。

(3)农民行使退出权必须具有在城市生活的经济能力。农民行使退出权的目的是市民化，必须具有市民化后在城市生活的基本经济能力。应当评估农民行使退出权时的经济能力，以保障农民市民化后在城市的基本生活，具体标准可以参考落户城市的生活水平。

(4)农民行使退出权时必须“全面退出”。一是核心家庭全体成员全部同时退出。核心家庭一般指夫妻和子女组成的家庭。农民行使退出权时，不能只是部分核心家庭成员，例如，夫妻或夫妻中某一方，或者部分子女。二是同时退出农村集体经济组织和集体土地。退出农村集体经济组织而不退出农村集体土地，没有实质的退出经济内容。退出农村集体土地而不退出农村集体经济组织，保留农村集体经济组织成员身份则可能产生后遗问题。三是同时退出承包地和宅基地。这一规定是为了避免承包地或宅基地“单退出”可能产生的后遗问题。

3.制定退出工作程序

(1)退出申请受理。农民市民化时退出农村集体经济组织和集体土地，向所在村集体经济组织提出书面申请。一般来说，行政村有比较健全和规范的组织机构，很多地方农村集体土地的所有权也由行政村行使。因此，行政村集体经济组织是农民市民化退出申请的直接受理机构。

(2)退出申请审批。农民市民化时退出农村集体经济组织和集体土地，由谁审批?应当成立一个由村集体经济组织和乡镇人民政府管理部门(一般是农业管理部门)组成的非常设工作机构(因事而组成)，负责审批农民的退出申请。乡镇人民政府管理部门的介人起监督作用，审查内容包括农民申请退出的原因和条件，清理登记农民应退出的土地和其他集体财产，对符合条件和财产清楚的申请予以批准。

(3)退出财产评估。村集体经济组织与乡镇人民政府管理部门共同聘请相关专业机构，评估农民退出的土地和其他集体财产的经济价值，提出退出经济补偿方案。

(4)退出协议签署。在协商一致的基础上，退出农民、村集体经济组织和乡镇人民政府管理部门共同签署退出协议。乡镇政府管理部门可以草拟一个退出协议范本，供实际工作参考。

(5)退出财产交接。市民化农民正式退出农村集体经济组织以及集体土地和其他集体财产，村集体经济组织向退出农民支付经济补偿。

以上退出程序的每个环节，应当视需要规定一定的工作期限，在规定时间内完成相应工作。

4.对退出农民的经济补偿

赋予农民退出权，不是简单地说农民可以退出，而是退出时能够获得经济补偿，公平合理的经济补偿是退出权的核心。对退出农民的经济补偿，包括补偿内容和补偿水平两个方面。

(1)补偿内容。对退出农民的经济补偿内容包括退出的土地和土地投人。土地具有价值，具有良好地力的土地价值更大。农民是集体土地的共同所有者，市民化时退出土地，有权获得经济补偿。农民在土地上投人，例如，改良土壤，有利于保护和提高土地质量。对农民的土地投人进行经济补偿，遵循了等价交换原则，同时建立了一个土地保护奖惩机制，对农民改良土地的行为予以奖励，对损害土地质量的行为则应给予处罚。

(2)补偿水平。由于土地的稀缺性，土地价值具有上升趋势。对农民退出的土地和土地投人进行专业价值评估，得到市场评估价格。土地的市场评估价格包括土地和土地投人的价值以及市场增值(即“涨价”)，是对退出农民经济补偿的参考依据。退出农民应当获得退出土地的价值，但是，不应获得土地价值市场增值(“涨价”)的全部。因为土地是农民集体所有，土地价值的市场增值(“涨价”)应当由全体集体组织成员分享，而不应仅仅归退出农民。初步设想是，集体经济组织全体成员平均分配土地价值的市场增值。但是，土地投人是农民进行的，因而退出农民应当获得土地投人的价值及其市场增值。

综上，对退出农民的经济补偿是:(土地的价值+土地价值的市场增值/集体经济组织成员数量)+(土地投人价值+土地投人价值的市场增值)。

5.建立退出扶持资金

(1)建立退出扶持资金的必要性。农村土地集体所有，农民市民化时将土地退给农村集体经济组织，应当由农村集体经济组织对退出农民进行经济补偿。但是，实践中各地农村集体经济实力差异很大，可能出现支付困难。农业转移人口市民化有利于“三农”发展，对国家经济和社会发展具有宏观效应。因此，政府应当予以经济扶持。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，《国家新型城镇化规划(2010 - 2020 )》提出“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”。因此，建立农业转移人口市民化退出扶持资金，对退出农民经济补偿予以扶持，既是实践需要，又有政策依据。

(2)建立退出扶持资金的可行性。人们也许担心，农业转移人口市民化退出补偿扶持资金的规模太大，可能是一个“天文数字”，加重了政府的财政负担。我们的基本观点是:第一，并不是所有农民都要市民化，也不是全部农业转移人口都要市民化，有市民化意愿的只是部分农业转移人口，而且，农业转移人口市民化是“分批”而不是“同步”;第二，建立农业转移人口市民化退出扶持资金，是对发生支付困难的农村集体经济组织予以扶持，并非对全体农村;第三，根据“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”的精神，政府只是分担农业转移人口市民化成本的一个部分，而非全部“买单”。综上，逐年分批地为部分农业转移人口建立市民化退出扶持资金，政府只是部分分担而非全部“买单”，建立农业转移人口市民化退出扶持资金就不是一个无法承受的“天文数字”，而具有可行性。

6.退出土地处置原则

(1)农业转移人口市民化时退出的土地应当退给农村集体经济组织。农村土地属于集体所有，农民从集体经济组织获得土地，市民化时自然应当将土地退还给集体。农业转移人口市民化时土地不能退给政府;否则，改变了土地的所有性质，变成政府变相征地。

(2)农业转移人口市民化时退出的土地原则上应当保持农业用途。农村承包地属于农业用地，市民化时农民退出的承包地原则上应当保持农业用途，不能搞房地产或其他非农开发。要防止以各种名义改变农民市民化时退出土地的农业用地性质，借农民市民化搞农地非农化。

(3)农业转移人口市民化时退出的土地原则上应当重新发包给农村集体经济组织成员。家庭承包是我国农业基本经营制度，家庭承包经营在农业经营体系中具有基础性地位。农业转移人口市民化应当有利于巩固家庭承包基本经营制度和家庭承包经营的基础性地位。农民市民化时退出的土地原则上应当发包给农村集体经济组织成员，改善家庭承包经营的规模。

(4)农业转移人口市民化时退出的土地应当有利于构建新型农业经营体系。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在家庭承包关键词:制造业服务化能减排;劳动生产率节经营的基础上，构建新型农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。根据这一精神，农民市民化时退出的土地可以用于发展集体经营、合作经营、企业经营等农业经营创新形式。但是，无论是哪一种经营形式，农民市民化时退出土地的处置都必须通过集体经济组织成员会议讨论决定，而不能由村干部说了算。