按照十六届三中全会做出的“分步实施税收制度改革”战略部署，中国自2005年掀起新一轮的税制改革，提出税收优化资源配置并实施费改税，环境税由此逐渐进人中国的政策议程。经过10年的酝酿和努力，2015年6月，《环境保护法(征求意见稿)》首次呈现于公众视野，并经过人大常委会三次审议，最终于2016年12月25日正式表决，通过了以税负平移为原则、以排放税为实质的《环境保护税法》。

2016年是我国“十三五”的开局之年，《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》和《“十三五”生态环境保护规划》都反复明确了“开征环境保护税”的工作任务，《环境保护税法》的出台，无疑为落实环境保护的税收政策，在税收体系绿色化发展的方向上迈出了坚实的一步。

环境保护税的影响预期

随着新税法带来的执行力保障，环境保护税的征缴率有可能大幅提高，并对不同行业和地区的税额分担带来不同的影响。

首先，在政府筹集资金规模方面，环境保护税替代排污收费将提高征收率。根据数据可得性，考虑废气中二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘(按一般性粉尘费率保守估算)工业排放量，废水中化学需氧量、氨氮、总磷、石油类、挥发酚、氰化物、铅、汞、福、六价铬、总铬、砷的工业排放，以及一般工业废物和工业危险废物的倾倒丢弃量，按照排污收费标准和环境保护税额规定，估算可知，2014年排污费理论征收额约为244.31亿元，但排污费解缴人库金额仅186.80亿元，实际征收率约76.46%。即便执行与环境税额一致的新排污收费标准，如此低的执行率，筹集资金也只能达到376.96亿元人民币。如果对2014年相关工业排放征收环境保护税，资金筹集规模则可达到493.03亿元，为当年排污费解缴人库金额的2.64倍。但是，必须指出的是，环境保护税作为一个独立税种的出台，意味着环境税的收人应该纳人一般财政收人，排污费筹集资金的功能也将退居次要地位，环境保护所需的财政资金应该由一般财政予以保障。

第二，不同行业的税额分担差异较大。在上述估算结果中，超过99%的环境保护税征收额来自化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘。若以这五项污染物2014年工业排放量估算行业环境保护税征收额，可以发现，92%的环境保护税将集中于10个工业行业，特别是大气污染物主要排放行业，如电力40%、非金属矿物制品16%、黑色金属冶炼12%、化学原料和化学制品制造7%、有色金属冶炼5%、石油加工3%等，水污染物主要排放行业集中在造纸3%、农副食品加工2%、纺织2%、饮料制造1%等。但由于排放税是生产环节征税，税负转嫁取决于这些行业的供给和需求弹性状况，因此这种税额分担的差别并不反映最终的真实税收负担。

第三，对不同地区的影响有差别，但影响不大。采用上述方法估算31个省会城市(直辖市)的环境税征收额发现，环境税征收总额最多的10个依次为:重庆、天津、上海、石家庄、南京、沈阳、郑州、呼和浩特、武汉、太原。其中前三位均为直辖市，重庆将贡献10.4亿元环境税;其余则大部分为华北、东北城市和两个长江沿岸城市。环境税占GDP比重均较低，前三位分别是西宁0.18%、银川0.15%、兰州0.10%;环境税占地方财政收人的比重也较低，西宁2.25%、石家庄1.43%、呼和浩特1.34%。这种地区差别明显与当地产业排放强度有关。然而，这一格局随着地方设定不同的收费标准将有很大变化，例如，按地方标准征收环境税，北京市的环境税额将增加到现估算值的8倍，超过重庆的环境税总额，但地方财政和GDP因此受到的影响仍然微乎其微。

环境保护税:仍需继续前行

“税负平移”的思想奠定了这次改革的基本特征是一次典型的渐进式的政策演进，在原有的排污收费政策基础上，相对快速地实现了改革的推进，但也留下许多尚未解决的问题，有待进一步改进和完善。

第一，税目设置过于狭窄，缺乏开放性。新税法没有增加挥发性有机物，也没有保留碳税设立的可能，或者在列全税目的情况下暂缓部分税目的征收。

第二，税率设置仍然偏低，且没有设定分阶段提高税率的过渡方案或过渡时间表以及日后修法调整税率的开放性条款。此前的许多研究都已经证明，当前的税率设置远远低于污染治理的边际成本，从而在很多行业都难以预期对该项税收产生真正的减排行为响应，离“污染者付费”的原则亦相去甚远。

第三，过度的纳税人豁免。《环境保护税法》主要考虑了当前的征管能力，所设置的纳税人豁免条款按行业永久性的一刀切，缺乏足够的前瞻性。例如，完全对城镇污水处理厂免征，而不是设定免税过渡期或暂缓征收，相当于对间接排放者用民事合同法律关系遮蔽了其纳税义务;对农业源、机动车等仅按行业或考虑征缴能力情况而免征或永久性优惠，而不是采取根据具体污染行为灵活设置计税依据(如根据投人品种的污染物含量征税)等国际上已经有成功案例的做法。这些都大大削弱了环境保护税的调控力度和范围。

当然，由于环境保护税设置了一年多的过渡期，一些实际操作方面的问题还可以期待政策落地过程中逐步明确或改进，包括通过起草该法实施条例，细化具体政策和征管措施，进一步完善征管方面的准备工作。例如，计税依据方面，对于排放量较小的污染源，需要明确、简便的方法，以便于纳税人申报或主管部门监管核定，也需要配套的计量技术规范来保证实施;征管责任方面，纳税人、环保部门、税务部门等不同主体的职责定位已经逐步清晰，但法律责任仍然不够明确，包括计税依据认定的法律责任主体及其认定结果的法律地位、部门间协同、纠纷/异议或审核不一致情况的处理主体和方式、核定依据具体化等，建立税务与环保工作配合机制和具体操作的技术支撑，如征税信息系统、纳税人资料信息交换平台等。