(一)法律规制的现状

我国对粮食储备的规制，目前主要以行政法规和部门规定的形式体现，代表性的行政法规有2003年国务院出台的《中央储备粮管理条例》，具体规定了我国粮食储备的计划、实施、监督检查以及相应的责任等，为中央储备粮的管理提供了主要依据，同时为国家调节粮食供需总量平衡、稳定粮食市场和应对粮食突发事件提供了法律以外的规范性依据，为保障储备粮轮换的规范化、制度化和中央储备粮质量安全等发挥了很好的作用。为了应对粮食流通体制改革下的新情况，2004年国务院颁布了《粮食流通管理条例》，重点在粮食经营管理、国家宏观调控、行业执法监督检查、法律责任等方面做出规定，突出了粮食经营企业在粮食收购、储存、加工、运输、销售等环节的规范要求。为了配合《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》的贯彻实施，规范中央储备粮代储、轮换资格审查和粮食收购质量监管，财政部颁布了《中央储备粮代储资格认定办法》，国家粮食局则先后颁布了《粮食收购资格审核管理暂行办法》《中央储备粮代储资格认定办法实施细则》《粮食流通监督检查办法》和《粮食库存检查暂行办法》等一系列配套的规章制度。2010年国家发展和改革委员会又制定了《粮油仓储管理办法》。除此之外，《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)也有关于粮食储备的条款，其中第26条规定:国家建立中央和地方分级粮食储备制度，国家运用粮食储备制度对粮食市场进行调节，稳定粮食供应。以上诸多规范性文件的颁布实施，从文本意义上基本实现了将粮食储备行为关进法律制度的笼子。但是，我们应该看到，时至今日，粮食储备的上位法仍然缺位，现有的规范性文件均为行政法规或部门规章，不仅规范之间有重叠或不一致的地方，而且大部分内容为指导性规定，笼统而不具体，时效性和可操作性均有欠缺。

对于重要事项采取专门性立法规范之，是现代国家的普遍做法。目前我国粮食储备非体系化、非系统化的表达形式，不仅造成粮食储备立法文本上的碎片化，而且客观上弱化了粮食储备的重要地位。当前这种立法状况所造成的负面影响主要有:第一，粮食储备制度不完备。粮食储备制度由储备粮管理制度、储备粮价格形成制度和储备粮经营制度构成，三者缺一不可。其中储备粮管理制度是关键，储备粮价格形成制度是手段，储备粮经营制度是保障。这些制度如果被稀释于其他规范性文件当中，不仅使各制度本身的完备性受到质疑，而且无法形成制度合力，造成粮食储备制度不彰，法治难行。第二，粮食储备违法现象严重。过失违法与故意违法并存，是当前粮食储备领域违法现象的突出特点。过失违法主要源于责任、设施和技术等主客观因素;故意违法主要源于利己、制度和法律漏洞。为了获得财政补贴故意拖延政策性储备粮出库、为了侵吞粮食收购资金在粮食轮换过程中玩“粮转圈”等，早已成为业内公开的秘密，但由于在粮食储备领域因缺乏应有的立法对策而大行其道。

综上，我国当前粮食储备法律规制文本碎片化、效力层次低，与粮食储备的重要性极不相称，现实中粮食储备违法、违规情况严重。

(二)完善我国粮食储备法律规制的路径选择

1.制定粮食储备单行法，做到有法可依

(1)为粮食储备立法，这是由其重要性决定的。第一，粮食储备是国家安全的重要内容。国家安全离不开粮食安全，粮食安全离不开生产和储备，生产保障粮食动态安全，储备保障粮食静态安全。第二，粮食储备是社会稳定的物质基础。粮食是季节性生产、常年消费的物质，没有粮食储备就没有社会的持续发展。

(2)为粮食储备立法，是由其面临的国内外因素决定的。从国内来看，粮食储备的市场化取向需要法律的规制，当前我国粮食储备的规定散见于《农业法》《中央储备粮管理条例》《粮食流通管理条例》，以及地方性法规和粮食储备企业的内部规定，导致粮食储备的规制零碎不统一，庞杂相冲突;从国际来看，当前世界主要国家都有针对粮食储备的专门立法，作为世贸组织和国际粮食市场的重要一员，应该借鉴他国的成功经验，实现粮食储备立法与国际接轨。

2.将农业企业纳人粮食储备法律规制的范围

根据《粮食流通管理条例》第8条的规定，要成为国家计划内的粮食储备主体，前提条件是取得粮食收购许可证，除此之外，各地还附加了其他条件。例如，湖南省规定需拥有储存150吨以上粮食并符合国家粮食储存标准和技术规范要求的仓储设施等条件，江西省则规定需拥有储存不低于400吨粮食且符合国家标准或者行业标准及相关技术规范要求的仓储设施等条件。由于条件相对苛刻，民间资本难以进人，地方国家粮食储备均由各地粮食局内设的粮油购销公司承担。在粮食储备主体方面，应该借鉴美国农场主亦可成为国家粮食储备主体的做法，将农业企业纳人到国家粮食储备中来。这样做的理由有三:一是契合我国农业规模化经营的发展方向;二是减轻国家粮食储备方面的财政支出;三是为未来农业财政补贴改革提供法律空间，即由以种植面积为依据的补贴改为以粮食产量为依据的补贴，杜绝当前农业补贴中的弄虚作假。

3.将隶属于地方粮食行政部门的粮油购销公司确定为完全独立的法人实体

目前我国采取三级粮食储备模式，即中央储备、地方储备和农户自储，其中纳人国家计划的政策性储备有中央储备和地方储备。中央储备主要通过委托其直属库、中粮集团和中国华粮集团等国有企业完成，地方储备主要是通过地方粮食局内设的粮油购销公司来完成，而这些购销公司并非真正意义上的公司，并不享有独立的人事权和财产权。其人事安排由所属粮食行政部门管辖;所使用的财物归国家所有，用于粮食储备的粮仓为原先粮食局下设的粮站提供;用于收购粮食的资金为国家财政提供的专项资金。未来的粮食储备立法，应将隶属于粮食行政部门的粮油购销公司彻底剥离出来，使之成为独立的法人。理由如下:切断粮食行政部门与粮油购销公司的隶属关系，理顺执法关系，变内部监督为外部监督;粮油购销公司成为自负盈亏的独立法人，可以强化其责任意识、风险意识，使粮食储备能够得到更加有效的管理，资金能够得到更加有效的利用。

4.人库保质量、库存保安全、出库保流向应成为法律规制的方向

“民以食为天”往往强调的是粮食数量的重要性，“食以安全为先”往往强调的是粮食质量的重要性。在基本解决温饱问题的前提下，当前人们更关注的是粮食质量安全。为此，未来粮食储备的法律规制一定要死死扭住人库、库存和出库三个环节。人库方面，立法一定要强调严格执行国家统一的质量标准，对人库的粮食要检测其所含水分、农药残留、污染指数、沙土含量和饱满程度等指标，把过去敞开收购农民余粮的口号改成敞开收购农民符合质量要求的余粮。库存方面，立法应在实体和程序方面制定相应的制度以保障其安全(不仅指质量安全，也包括数量安全)。国家粮食局流通与科技发展司司长何毅认为，导致我国粮食产后损失较大的因素之一就是储粮条件差和管理不到位。仓储设施陈旧、落后及管理不力导致的鼠、虫、霉害，致使存储环节粮食损失率达到5%左右，相当于1.5亿人一年的口粮。出库方面，立法应规定储备粮要做到来去清楚。对于流出粮库的储备粮，不仅要求储备单位标识其产地、产出时间、人库时间、人库批次和质量等级，而且要求粮食储备主体对出售的粮食承担瑕疵担保义务。同时，仓储保管者要对陈化米加工企业的品质承担保证责任，造成他人人身或财产损失的，储备单位应当按照其过错程度，与陈化米的加工者、销售者一道承担连带赔偿责任，以确保陈化米的流通不失控、不滥用。