1 对《体育法》怎样评价比较客观?

姜:谈到体育法治，我们不得不关注《体育法》。我们现行《体育法》自1995年颁布实施到2015年已经20年。这是目前我国唯一一部国家层面的体育法律，在体育法治建设中具有重要的地位和意义。作为当年参与《体育法》立法的专家，您能否结合当前的法治与改革的大背景就这部颁布已经20年的《体育法》做一个简短的评价?

于:很多官方文件已经明确了《体育法》的地位。当时这部法律出台时的国家体委伍绍祖主任曾明确指出，这是新中国体育发展史上重要的里程碑。我们越来越感到确实如此。全面推进依法治国，一个领域、行业里没有一部法律，怎么去依法治理?宪法明确规定国家发展体育事业，有了这部《体育法》，首先的意义是使宪法具体化，为体育事业在国家定位，提供最基本的法律依据和保障。当然，20多年过去了，它的不足和不适应问题也越来越明显地显现出来。当时的认识水平、立法技术和社会发展情况，不可能使这部法律那么超前、完善。所以，用今天的眼光对《体育法》进行评价，应当是一分为二的两个方面:一是要充分肯定其制定的重大意义和实施所取得的成效，二是要客观分析其存在的主要制约和问题。关于意义，刚才已经说了几句，这也是国家体育部门与立法机构合力推进依法治体顶层设计的重大成果，凝聚了体育界和社会各界的智慧与心血。在成效作用方面，它使体育事业发展地位获得了明确确立和积极维护，包括曾保证了国务院体育部门的行政建制，还有通过刚才所谈的改革规定来确认巩固并推动体育改革的发展，通过发展全民健身形成对公民体育权利的保护和促进，并且以其为基础推动了我国体育法规体系与体育法治建设的逐步发展。对《体育法》存在的问题分析，我们应当看到，在体育法治建设滞后与薄弱的环境中，它的实施不佳在影响着其法律功能的有效发挥，有《体育法》不依、《体育法》实施的空白，在贬损着它自身的法律形象。同时，也不可否认由当时的社会发展和立法水平所制约，《体育法》存在着内容取向和立法技术等方面的先天缺陷。不但在保护公民体育权利、体育社会化和体育产业化发展等方面，从立法的思路理念到具体制定安排，都显现出很多与现实需求的不适，有着明显的偏重管理色彩和行政化倾向，而且，在立法技术等方面也有着诸多的不足，存在着法律结构不完整、立法粗糙、缺少实施方法和程序而操作性不强等问题。因此，修改和完善好《体育法》，成为当前体育法治建设的重中之重。

2 目前修改《体育法》的进展怎样?主要难点是什么?

姜:认同您对《体育法》这20年的客观评价。因为一部法律从无到有是一个非常复杂的过程。纯粹去批评这部《体育法》已经没有多大的意义，我们现在要做的主要就是向前看，看这部《体育法》在依法治国和全面深化改革的大背景下如何通过修改来进一步完善，使它更符合当前和未来中国体育发展的需求，为中国体育改革与发展提供法治保障。关于《体育法》的修改，国家体育总局已经做了一些前期工作，并且连续几年进入了国务院的立法工作计划，请于教授谈谈，《体育法》中哪些内容对于当前的中国体育事业发展而言是需要完善的较为核心的内容。比如说，十八届四中全会后，更加注重公民权利，一方面是将公权力关进制度的笼子，另一方面是保护私权利。您刚才也谈到政府应该提供公共体育服务，保障公民参与体育的权利。另外还有关于体育管理体制等问题，您觉得哪些内容是《体育法》迫切需要完善的?

于:关于《体育法》的修改，可以分为两个方面来探讨，第一是《体育法》在修改过程中遇到了哪些大的难题，第二，要使《体育法》完善也有哪些路可寻。首先，当前我参与了《体育法》的修改工作，实际上2005年国家体育总局就提出了修改《体育法》，到2010年体育总局成立了《体育法》研究工作小组，也召开了一些会议。对于我而言，最大困惑有这么几个方面。第一，对于体育总体的改革和发展走向，也就是体育改革发展的顶层设计目前还看不出来。我举个例子，比如中国奥委会、中华体育总会与国家体育行政管理机构到底是什么关系，这种大的方向没有确定，《体育法》作为一部基本法的修改就会比较困难，就难以有效地推动改革。目前还没有看到这方面的文件或者探讨。第二，《体育法》是解决体育法治的问题，体育法治的顶层设计目前也还没有。四中全会以后，我们看到国家在很多方面推进依法治国、法治体系的建设。那么体育法治的建设需要体育法治体系总体建设的思路。在这几年的一些会议和领导的报告里面都原则上提到了一些，比如协会怎么改，但法治上如何去发展和推进还没有太多的涉及。目前对体育法治建设的总体思路还看不出来，在体育改革发展中，法如何融入进去还是一个空缺的问题。第三，《体育法》修改还涉及一些技术问题，这由于我们理论界的研究还不够成熟、不完善。比如说，现有的几个体育分类。现在有社会体育、竞技体育、学校体育，一些学者对此有垢病，但现在又没有一个让大家形成共识的突出性的成果。以前的这几个分类，虽然不在一个标准和一个层面上，如竞技体育，我们是指高水平竞技，但很多群众性体育中也有竞技，那么如何去区分?后来我们又发展出全民健身的概念，这个全民健身包括了社会体育、学校体育，怎么去进行体育领域的划分，以及各领域的基本关系、协调、活动方式、权利义务的边界，这些也都是一些重要的问题。目前的成果还不足以支撑《体育法》的修改，还需要大家继续研究。当然，当前除了要深入研究以外，根据国家依法治国的大的发展方向和全面深化改革的基本走势，我们《体育法》的修改在总的理念上要有很多新的突破，要有新的创新。我觉得最基本、最核心的是以确立、维护、保障公民基本体育权利为主旨。这一点在体育界已经基本形成了共识。在法学界也有很多人支持。虽然也有人很认为体育权利不是一项独立的权利，这一点我们可以进行学术探讨，但是我感觉法的核心问题是解决权利与义务问题，对于广大群众和公民来讲，权利是最重要的。以多种方式来确定公民的体育权利，政府要怎么样保障这种权利，使人们享有这种权利，这是核心的问题。当然，这不是简简单单说一下就行了。要如何设计成法条，要不要单独的权利条款?就我个人而言，我是希望有，因为很多国家是有的。同时，更重要的是通过各个体育领域中的关系协调来体现《体育法》是在确立、维护和保障公民的体育权利，这是一个系统工程。当然，还有很多要具体化，我们还需要更多的细致的研究。但我想核心的主体性的东西应该是这个方面。企业、市场力量应该活跃起来，这个以前的体育领域是很少的，虽然搞了这么多年的市场经济，但体育产业的发展水平还很低。现在16号文件就是要推动体育产业的发展，我们不久前召开的博鳌论坛，第一次有了专门的体育分会场。意味着体育产业已经被纳入整个国家产业的主流之中，成为了一种新的增长点。而且可以为中国经济发展带来新的亮点。所以现在有很多市场主体跃跃欲试，投入到体育产业的发展之中。还有一种力量就是社会组织的力量。社会组织的任务是提供公益性的活动，提供公共性产品。但社会组织与政府管理不一样，是靠社会组织自治的方式来解决。这几种不同的力量在我们逐步实现现代化和法治化的背景下，都应该纳入法治化的轨道。我们国家目前正在不断完善中国特色的法律体系。当然对于社会团体而言，我们的社团法还没有出台。所以，现在体育社团改革如何于法有据，一方面要依靠国家大的背景，大的法治环境，另一方面，体育领域要做好总体的顶层设计。比如我非常关心的一个问题，我们的足球改革已经先试点来带动改革，但是它还不能代表政府。按照世界普遍的发展规律，中国有中国奥委会、中华体育总会，这些全国性的体育社会团体如何更好地发挥作用，这是需要更加关注，且更加需要顶层设计来解决的问题。只有这些方面有很大的推动，我们才会看到中国的这种深化改革迈出更大的步伐。我们要不断地在这些方面进行探索，在理论上不断研究。也期待着国家好的发展环境。这几种不同主体共同发挥作用，按照我们现代化的发展模式，加上中国特色，这种好的治理局面才能够形成。

3 《体育法》规定的体育仲裁问题

姜:解决纠纷是法治的重要内容之一，十八届四中全会明确提出要完善纠纷解决机制，发展仲裁等。目前体育领域缺乏完善的体育纠纷解决机制，体育纠纷解决机制的建立是我国体育界比较关注的一个重要问题，最近出来的《中国足协章程》也涉及了体育纠纷的解决尤其是体育仲裁。众所周知，《体育法》第33条是关于体育纠纷解决的规定，且授权国务院制定办法，但是至今相关办法和细则还没有出台。然而，《立法法》修改后，要求仲裁要进行立法，且对授权立法时限进行了规定，意味着体育仲裁需要立法才行。请于教授谈谈我国体育仲裁制度建设问题。

于:《体育法》将体育仲裁列入其中，但该规定至今没有能够落实。以今天的眼光看，这一规定或许有些超前，而且在法律语言的使用上也存在着一些瑕疵，但它绝不是脱落现实的空想，并不是不符合中国的实际。从1996年起，建立体育仲裁制度的有关研究开始启动，还曾形成了立法草案并纳入过国务院立法计划。正是因为《体育法》的这一规定，才形成了体育界和法律法学界对我国建立体育仲裁制度持续关注与探讨的景象。在对《体育法》规定的体育仲裁制度迟迟未能建立的探因中，人们普遍注意到，《仲裁法》不能直接适用，后来的《立法法》对仲裁立法增加了限制，这些对体育仲裁制度建立构成了不利影响。但是我认为，这些制约只是外在法律形式的困扰，更为根本性的问题，是我国尚缺乏建立体育仲裁制度的足够压力和动力，还没有出现大量体育纠纷外显并激化而威胁正常体育秩序的困局。就整个体育系统或体育领域而言，突出的体育利益争端并不十分明显，走上法庭的体育协会与成员间的诉讼纠纷非常有限。没有在数量上达到一定规模且必须依赖专门第三方途径予以解决的体育纠纷，或许正是中国体育仲裁制度迟迟难以建立的直接理由。而其背后，正是因为我国长期存在的体育行政垄断，市场和社会的因素既不发达也不活跃，在政社一体、官民不分的体制格局中，缺乏俱乐部、运动队和运动员、教练员作为独立权利主体的自治空间，也抑制和消融着他们为权益而依法维护与抗争的意识，人为地遮掩着各种利益博弈的矛盾纷争。日常出现的一些体育纠纷，往往会在体育管理组织系统通过内部工作的方式予以化解。即便是某些成为社会舆论热点的体育争议，也时常会在强大的行政权威下被压熄。这样，没有大量需要体育仲裁介入的体育纠纷案源，何谈建立专门进行体育仲裁的组织机构和法律制度?然而，当前的社会形势正在发生变化，体育改革的深化和职业体育的发展，会催动体育纠纷的外显和增多。按照《体育法》规定体育仲裁的根本精神，构建和逐步发展我国的体育仲裁制度，正在成为符合中国现实需要的当务之急。

姜:我们所面临的形势确实如此。特别是随着体育产业的迅速发展，由于我国体育产业方面法律和政策的不完善，大量资本涌入体育产业必然会出现大量的纠纷。而由于体育领域纠纷的特殊性，建立高效的体育纠纷解决机制是当务之急。前一阵发布的《中国足协章程》我们注意到其中涉及了足协的行业内体育仲裁问题，但在机构的独立性、仲裁员构成等诸多方面还存在问题。我国作为一个体育大国，按照国务院16号文提出的体育产业5万亿规模的体量，有必要建立像CAS一样独立的第三方性质的体育仲裁机构，以公正、及时、高效解决体育领域的涌现的纠纷，这样的工作需要各方的努力和推动。