2011年3月中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发((2011)5号)提出:对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理。其配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》明确指出:分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序，先行在高等院校、公立医院进行备案制试点。编制备案制的提出，松开了公立医院人事编制的“紧箍咒”，为公立医院人事制度的改革开辟了一条新路。本文旨在通过运用管理学中的“SWOT”分析方法，即优势((strengths)、劣势(weaknesses)、机遇(opportunities)、威胁(threats)对我国公立医院人事制度改革中推行编制备案制进行系统、全面的分析，为更好的完善和落实编制备案制提供参考，从而推进我国公立医院改革的顺利进行。

1 公立医院编制备案制的内涵

备案制是相对于审批制而言的，所谓备案根据现代汉语词典的表述，是指向主管机关报告事由存案以备查考。从这一项解释可以看出，备案的核心内涵是指当事人向主管机关报备相关事项，主管机关负责接受保存有关资料以便查考和公示。有关公立医院编制备案制的做法目前全国没有统一的规定，江苏省2015年8月出台的《关于印发<关于创新公立医院人员编制管理的实施意见(试行)的通知>》苏编办[2015]6号文规定的备案制做法是公立医院可以在核定的人员总额标准下，结合单位实际，研究提出人才需求方案，报卫生计生部门或其举办单位审核，同意后，向同级机构编制部门提出书面申请，机构编制部门审核同意后作出备案书面决定，并抄告相关财政、人力资源部社会保障等相关部门。备案确定的人员控制数额，每两年动态调整一次。备案制人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、进修培训、考核等方面与原事业编制人员享受同等待遇，聘任期内由公立医院参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度。

2 公立医院备案制的内部、外部要素分析

2.1 优势分析(strengths)

2.1.1 弥补目前公立医院事业编制不足的问题

近年来，随着经济的发展、医院规模的扩大、人们健康观念和就医理念的转变，医疗工作量不断增长，医院核定的编制己远远不能满足实际增长的医疗服务需求。医院不得不采取聘用编外人员的方式解决这一需求矛盾，编外人员数在医院在岗人数中所占的比例逐年上升。医院编外人员一般是由劳务公司派遣，他们的劳动合同是与劳务派遣公司签订，工资和福利待遇等都由劳务派遣公司代发。会产生编外合同人员辞职率高、流动性大、对医院的归属感差、心态不稳定等一系列问题。而备案制人员由医院招聘、由医院办理相关录用手续，与医院签订相关劳动合同，是与医院发生劳动关系，能够很好的解决编制不足和使用编外劳务派遣人员带来负面问题。

2.1.2 有利于实现用人单位用人自主权

公立医院是政府举办的事业单位，机构编制部门对公立医院的编制实施全方位、全过程的管理，在很大程度上，公立医院缺乏用人自主权回。而医疗卫生行业是高素质人才的聚集区，人才的专业性强。需要什么样的人才，人才如何使用，只有用人单位自己最清楚。实行编制备案制，主管部门只对公立医院人员数实行总额控制，公立医院可以根据自身实际，建立竞争性的用人制度，实行自主招聘，择优聘用。对具有高级专业技术职务或博士学位的人员，可以采取直接考核的方式招聘。考试、考核内容结合医院特点，体现岗位要求，考试的内容是招聘岗位所必需的专业知识、业务素质和工作技能等。

2.1.3 有利于简化招聘审批程序

现行的编制管理模式对于公立医院来讲，流程复杂，手续繁琐，审批周期漫长。从上报计划到统一组织公开招聘，可能要持续三、四个月，对于规模较小的医院，容易错过招聘的最佳时机，而且不具有竞争力，不利于人才引进。备案制有利于简化招聘审批流程，用人单位在总额范围内，制定招聘计划，组织实施招聘，人员资格审查、考试考核、人员聘用等方面赋予公立医院充分的自主权。公立医院自主招聘新近人员，择优聘用。

2.1.4 有利于公立医院的改革和发展

新一轮医药卫生体制改革的重点和难点在公立医院改革，人事制度改革是公立医院改革中的关键一环。现行的编制管理缺乏动态调整机制，随着公立医院改革的深入，公立医院的工作职能不断拓展，医疗业务快速增长，人力资源日益紧缺网。事业编制将医生绑定在一个单位的做法不利于医师多点执业的推进。备案制可根据改革的深入和公立医院的实际需要，每两年动态调整一次公立医院人员数。同时，备案制只需事后备案，也有利于医师多点执业等公立医院改革的具体措施的推进。让医务人员从单位人变成社会人，为医生自由执业提供保障。

2.2 劣势分析(weaknesses)

2.2.1 备案制的具体做法有待进一步明确

虽然国家在《关于创新事业单位机构编制管理的意见》中提出:要分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。但是如何实现备案制，备案程序如何，备案人员如何管理，主管部门、机构编制部门和人社部门如何对接，都缺乏相应的配套措施。我国的公立医院除了卫生部门主管，还有很多的大学附属医院。大学附属医院属于教育系统，其人事管理属于教育部门，大学的附属医院要如何实现备案制。缺乏具体的做法和推进措施，备案制只能纸上谈兵，举步维艰。

2.2.2 对政府的监管效能和监管质量提出了更高要求

备案制人员由用人单位自行组织招聘，容易造成监管缺失，出现“萝卜招聘”“绕道进大”“未考先知”等问题招聘。据资料统计，目前我国在编的3100多万事业单位人员中，大约有800万是医院工作人员。对公立医院的人才引进一旦失去监管，在社会上会产生强大的负面效应。实行备案制管理是一项系统的工程，它离不开监管体系的制约，可以说它与公立医院改革的其他环节息息相关，只有从系统的高度尽快完善有关备案制的法律政策以及监管机制，明确公立医院、主管部门和人社部门的责任、权利和义务，严肃查处违纪违规行为，强化工作监督，促进形成民主、公开、竞争、择优的进人机制，才能推进备案制的顺利开展。

2.2.3 经济欠发达地区会出现人才引进困难和人才流失现象

经济欠发达地区，由于工资水平和福利待遇有限。在有编制的情况下，有的医学院校毕业生可能会因为编制而选择去欠发达地区。经济欠发达地区本来就人才短缺，在失去了编制的吸引力和约束的情况下，如果没有政府相关政策的扶持，可能会造成新一轮的人才引进困难和人才流失现象。

2.3 机会分析(opportunities)

2.3.1 国家政策的支持中共中央

国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发(2011)5号)提出:对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理。其配套文件《关于创新事业单位机构编制管理的意见》明确指出:分类管理事业单位机构编制，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序，并先行在高等院校、公立医院进行备案制试点。2014年卫计委等五部委联合印发的《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》更是明确提出:要深化人事、分配制度改革，合理核定县级公立医院人员编制总量，并进行动态调整，逐步实行编制备案制。2016年将深化编制人事制度改革，逐步实行编制备案制列入了卫生计生工作要点。国家从战略层面，充分肯定了公立医院人事制度改革中实行备案制的必要性和紧迫性。这些指导性政策的出台是实行备案制的有力保障。除政策支持外，国家己在中直事业单位开展编制备案制探索，江苏、安徽、湖北等多个省市在卫生系统启动编制备案制试点。积累了许多宝贵的经验，做出了许多有益的探索。

2.3.2 以深化事业单位人事制度改革为契机，推进公立医院编制备案制

事业单位人事制度改革，要求建立全员聘用制度和岗位管理制度，破除干部身份终身制，引入竞争机制，建立能上能下、能进能出的人员流动机制。建立符合事业单位特点的岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理转变。在此基础上，实行编制备案制，公立医院己经有一定的聘用制和岗位管理基础，不会给公立医院的人事管理带来过多的混乱，能够很快适应和推行备案制度。

2.4 威胁分析(threats)

2.4.1 传统思维的负面影响

由于受传统思维的影响，有事业编制就意味着工作稳定，旱涝保收，不用担心下岗和裁员，待遇好，工作轻松，有身份地位等。编制备案制人员在本质上还是编外人员，没有编制，人们会担心与有编制人员相比会受到不公平的待遇，随时可能会被开除，在职称和职务晋升方面会优先考虑编内人员等问题。即使文件规定，备案制人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面，统筹考虑，与事业编制人员不会有任何差别，但由于传统思维的主导作用，事业编制还是比备案制更具有吸引力。

2.4.2 与其他相关部门的对接

公立医院编制管理制度的改革，牵涉到主管部门、编制管理机构和人社部门等。如何在政策上实现与各个部门的对接，取得相关部门的支持，成了编制改革的关键。尤其是关系到劳动者切身利益的人社部门，备案制人员本质上是事业单位编外人员，备案制人员如果能够参照事业编制人员缴纳各类保险和职业年金，将在实际上实现无差别。

3 公立医院实行编制备案制管理的建议

3.1 加强宣传，创造良好的舆论氛围

新医改中实行编制备案制是对公立医院人事制度改革的完善和推进，这是国家转变政府职能、简政放权和提高效率的具体措施。但是公立医院编制备案制作为一个新生的事物，群众接受并认可需要一定的时间。在试行的初期，要做好政策的宣传动员和解释工作，针对群众的担心和疑虑，通过试点，访谈和调研，宣传普及有关备案制的相关知识，形成良好的舆论氛围，提高群众的接受度和认可度。

3.2 试点先行，树立典型

我国地域辽阔，各地区之间社会经济发展水平差距较大，同一地区不同级别的医院人才引进和人事管理的现代化和规范化水平都不同。我们应当遵循“试点先行，典型引路，点面结合”的总体方针，选取不同地区不同水平的公立医院开展试点工作，在全面总结实践经验的基础上再稳步的推进冈。

3.3 循序渐进，稳步推进

在过渡期内，可实行事业编制和备案制并行的方法，避免一刀切。在经济欠发达地区，公立医院原审批核定的事业编制保持不变，仍按原办法原渠道管理。事业编制主要用于引进高层次人才、紧缺人才和骨干人才。在有条件地区，通过一段时间的过渡，在保留公立医院公益性质的前提下，逐步收回原审批核定的事业编制，探索不再纳入事业编制管理。

3.4 加大政府财政投入，完善监督管理体系

政府投入是加强卫生人才队伍建设的重要保障。政府要根据卫生事业实际发展需要，加大对卫生事业的投入，建立起符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，向临床一线、关键岗位、业务骨干等倾斜。为了保证备案制的顺利推进和确保备案制人员的利益，有关部门还应该及时加强监督管理体系的建设，建立备案制人员招聘和管理的监督体系，确保备案制人员的利益得到落实。