1.制定专门的宗教管理法   

宗教信仰自由权从其性质来看，属于公民应当享有的一项基本权利。这项权利是宪法赋予的应当由国家法律保障实现的权利。宗教团体的设立、财产以及各种宗教活动，应当置于法律运行的框架内，以基本法的形式来确认和保护公民享有的宗教信仰自由权。[112]中国现有的宗教管理法律体系中，宪法为最高法，在宪法之下的是中国的行政法规、规章及地方性法规、规章。宗教管理基本法律的缺失造成中国宗教管理立法体系的法律断层现象，在实践中造成处理宗教事务时法律位阶低、效力低、法规规章之间不能相互统一协调、难以操作等弊端。中国应当尽快推进宗教管理专门法律的立法工作，适当借鉴哈萨克斯坦的专门宗教管理法，制定符合中国国情的《宗教事务管理法》。只有制定专门的宗教管理法律，才可能改变目前宗教管理行政色彩浓厚的局面，真正保护公民的宗教信仰自由权。

建议从以下几个方面为主要内容来制定《宗教事务管理法》:第一，在总则方面，明确政教分离的基本原则。政教分离是宗教信仰自由不可或缺的前提，也是用来保障宗教信仰自由的手段。可以说，“分离”保障“自由”，“自由”保障“分离”。第二，设定单独章节规定公民宗教信仰自由权，明确宗教信仰自由的权利内涵。使宗教信仰自由权与其他的人权相区分，也使宗教信仰自由权的权利内涵之间相互区分。第三，对宗教团体以及宗教活动场所的权利、义务、成立、章程、组织机构、登记、变更、注销、出版、财产、兴办院校、教职人员管理等内容进行全面的规定，并对宗教活动是否合法的标准进行明确界定。第四，对国家、公民、宗教团体的法律责任分别进行规定。第五，公民、宗教团体及其他组织、机关因宗教权利义务产生纠纷所涉及的诉讼问题进行规定。

2.明确宗教信仰自由权的核心内涵    

制定专门的宗教管理法，应当以保护公民的宗教信仰自由权为立法宗旨。将公民宗教信仰自由的权利在制度上切实得到保障，应明确宗教信仰自由的基本内涵。宗教信仰自由权应包括四部分核心内容，即内心信仰自由、行动自由、不强迫信仰以及法律限制，各部分内容应当具体明确。建议如下:    

(1)区分宗教信仰的内心自由与行动自由。中国宪法仅规定了宗教信仰自由，但未对宗教信仰的内心自由、行动自由等宗教信仰自由权的内涵进行特别界定。在有关宗教管理的立法中，可以将宗教信仰自由分为内心自由与行动自由，内心信仰自由可以表现为宗教信仰选择权、宗教信仰不受干涉权、宗教信仰平等权、持有宗教信仰权、改变宗教信仰权、子女随父母或监护人的宗教信仰权以及公开宗教信仰的自由等;行动自由可以表现为单独或集体、公开或秘密以宣传教义、参加仪式、礼拜、集会和戒律等表示宗教信仰的自由。内心信仰自由是指没有通过行为体现出来的自由，应是绝对的自由;行动自由是指通过行动表达宗教信仰的自由，是相对的自由，应由法律对其进行必要的限制。宗教行动自由是与法律限制的规定联系在一起的，没有明确的宗教行动自由，就无法依法限制宗教行动自由。

(2)不强迫公民宗教信仰的范畴。宪法中对于不强迫宗教信仰的规定仅针对信仰或者不信仰宗教，较为概括，缺乏具体内容。因此，应在有关宗教管理的立法中规定公民享有以下信仰、表达、改变、合法传播宗教信仰的自由，任何组织与个人不能干涉和强迫:自由信奉、自由选择和自由改变宗教信仰自由的权利;表达信仰自由的权利，任何组织不得禁止公民通过合法的行为、标志、服饰表明宗教信仰的权利;有权参加宗教教育，可向宗教事务主管部门备案;有权对宗教教义中所含的迫使教徒违背基本道德、违反法律规定、违反性别、民族、种族平等、侵犯生命权、健康权等规定予以诉讼等。   

(3)公民宗教信仰自由的法律限制。在实践中，宗教信仰自由很难仅仅限于个人自治的领域，必然会影响到他人的合法权益和社会公共利益。为了保护他人的合法权益和社会公共利益，就必须要对表达和传播宗教信仰自由加以制度上的限制。对宗教信仰自由的限制可以把握三点要求，一是仅限于表达宗教信仰的行为方式，内心宗教信仰不受限制;二是只能由法律对限制予以规定，应具有合法性;三是限制目的的正当性，主要是为保障公共安全、秩序、卫生、道德或他人的基本权利和自由所必需。

3.穿戴极端宗教服饰及标识行为的立法规制    

目前中国仅有新疆维吾尔自治区颁布的《宗教事务条例》以及《鸟鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》中对穿戴极端宗教服饰及标识行为的管理有所涉及，国家尚没有相关的法律法规对此问题予以规制。笔者提出建议如下:  

(1)对穿戴极端宗教服饰及标识的行为进行界定。穿戴极端宗教服饰及标识是一种表达宗教信仰自由的行为，但不是公民依法行使宗教信仰自由的表现，而是一种传播宗教极端思想、煽动宗教狂热、制造民族分裂的行为。极端宗教服饰及标识主要有以下几种，应当在法律法规中明确禁止:被称为“吉里巴普”、蒙面罩袍的伊斯兰极端主义女性服饰、被称为“里切克”的长袍、长头巾的伊斯兰极端主义女性服饰以及蒙面纱、中青年留大胡须、带有星月标识的服饰等。建议在有关宗教管理的立法中明确规定穿戴极端宗教服饰及标识行为的特点及其类型，且该行为不应仅限于穿戴蒙面罩袍。    

(2)禁止穿戴极端宗教服饰及标识行为的地点。在私人住宅领域穿着穿戴极端宗教服饰及标识的行为，不会对公共区域内传播宗教极端思想、煽动宗教狂热、制造民族分裂，可以不予立法规制。在公共场所穿着蒙面罩袍的行为会传播宗教极端思想，威胁社会稳定，危害国家安全，因此，禁止穿戴极端宗教服饰及标识的地点应当仅限于公共领域。公共场所包括街道、公园、市场、车站、码头、公共交通工具等有不特定人出入的场所。

(3)明确穿戴极端宗教服饰及标识行为的法律责任。根据上述两部地方性法规的规定，对穿戴蒙面罩袍的行为一般情形下处以责令改正、批判教育的处罚措施，对其法律制裁力度不够，无法起到震慑与预防的作用。笔者建议，可对穿戴极端宗教服饰及标识的行为处以罚款、行政拘留等处罚方式，且罚款不以获取违法所得为前提。如经多次处罚仍不改正或造成法律后果的行为，可以在刑法中补充与之相关的罪名与刑罚。